Verfassungsbeschwerde (Deutschland)

Kern und Bedeutung

Die Verfassungsbeschwerde ist ein außerordentlicher Rechtsbehelf zum Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in Karlsruhe. Einzelne können damit geltend machen, durch deutsche öffentliche Gewalt in einem Grundrecht oder einem grundrechtsgleichen Recht verletzt worden zu sein. Zu den grundrechtsgleichen Rechten gehören die Rechte aus Art. 20 Abs. 4, Art. 33, Art. 38, Art. 101, Art. 103 und Art. 104 GG. Gemeinden und Gemeindeverbände können wegen einer Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung Beschwerde erheben.

Rechtsgrundlagen sind Art. 94 Abs. 1 Nr. 4a und 4b GG sowie § 13 Nr. 8a und §§ 90 ff. BVerfGG. Das BVerfG entscheidet als einzige Instanz. Es ist keine Superrevisionsinstanz und prüft daher nicht allgemein, ob Fachgerichte das einfache Recht richtig angewandt haben. Entscheidend ist nach der Heck’schen Formel allein die Verletzung spezifischen Verfassungsrechts.

Die Verfassungsbeschwerde hat eine doppelte Funktion: Vorrangig schützt sie die subjektiven Grundrechte der betroffenen Person. Zugleich dient sie objektiv der Wahrung, Auslegung und Fortbildung des Verfassungsrechts. Die Gewichtung beider Funktionen ist in der Literatur umstritten und wird auch vom BVerfG nicht einheitlich gehandhabt. Die vor allem in Verfassungsbeschwerdeverfahren entwickelte Grundrechtsrechtsprechung beeinflusst nahezu alle Rechtsbereiche.

Die Verfassungsbeschwerde besteht im BVerfGG seit 1951 und ist seit dem 2. Februar 1969 im Grundgesetz verankert. Frühere Vorläufer waren in der nicht verwirklichten Paulskirchenverfassung von 1849 sowie in den bayerischen Verfassungen von 1919 und 1946 vorgesehen. Das Grundgesetz folgte damit dem Trennungsmodell: Ein besonderes Verfassungsgericht entscheidet über Verfassungsfragen, getrennt von der allgemeinen Gerichtsbarkeit.

Gegenstand und berechtigte Personen

Beschwerdegegenstand kann grundsätzlich jeder rechtserhebliche Hoheitsakt deutscher Bundes- oder Landesgewalt sein: ein Gesetz, eine Maßnahme der vollziehenden Gewalt oder eine Gerichtsentscheidung. Meist richtet sich die Beschwerde als Urteilsverfassungsbeschwerde gegen eine letztinstanzliche gerichtliche Entscheidung. Eine Rechtssatzverfassungsbeschwerde greift unmittelbar eine Rechtsnorm an. Verwaltungsakte werden normalerweise zunächst vor den zuständigen Gerichten angefochten; Verwaltungsvorschriften ohne Außenwirkung sind kein zulässiger Gegenstand. Entscheidungen ausländischer Behörden und Gerichte können nicht angegriffen werden, wohl aber deutsche Maßnahmen der Vollstreckungshilfe.

Sekundäres Recht der Europäischen Union ist nur unter sehr engen Voraussetzungen angreifbar, etwa wenn substantiiert dargelegt wird, dass der allgemein erforderliche Grundrechtsschutz nicht mehr gewährleistet ist, ein Rechtsakt die europäischen Ermächtigungsgrenzen überschreitet oder die Verfassungsidentität Deutschlands verletzt. Deutsche Zustimmungsgesetze zu europäischen Verträgen sowie innerstaatliche Umsetzungsakte können geprüft werden, soweit ein nationaler Gestaltungsspielraum besteht.

Beschwerdefähig sind Grundrechtsträger: natürliche Personen sowie inländische juristische Personen des Privatrechts, soweit das betreffende Grundrecht seinem Wesen nach auf sie anwendbar ist, etwa die Berufs- oder Eigentumsfreiheit. Nicht-EU-Ausländer können sich auf die ihnen zustehenden Grundrechte berufen; bei Deutschen-Grundrechten kann Art. 2 Abs. 1 GG als Auffanggrundrecht wirken. EU-Ausländer können sich aufgrund des seit dem 1. Dezember 2009 geltenden Diskriminierungsverbots des Art. 18 AEUV auch auf sogenannte Deutschen-Grundrechte berufen.

Juristische Personen des öffentlichen Rechts sind grundsätzlich nicht grundrechtsfähig. Ausnahmen gelten insbesondere für Prozessgrundrechte sowie für staatsunabhängige oder staatsdistanzierte Einrichtungen, die einem grundrechtlich geschützten Lebensbereich dienen, etwa öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten, Universitäten und Fakultäten. Parteien und Abgeordnete können Verfassungsbeschwerde erheben, wenn sie Rechte wie jedermann geltend machen; Streitigkeiten um ihren besonderen verfassungsrechtlichen Status gehören dagegen in das Organstreitverfahren. Entscheidungen des BVerfG selbst sind nicht mit einer weiteren Verfassungsbeschwerde angreifbar.

Zulässigkeitsvoraussetzungen

Für die Beschwerdebefugnis genügt die schlüssig dargestellte Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung. Die betroffene Person muss selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein.

• Selbst betroffen ist, wer eigene Rechte geltend macht. Eine bloße Beanstandung objektiver Verfassungswidrigkeit oder die Berufung auf Rechte Dritter genügt nicht.

• Gegenwärtige Betroffenheit bedeutet, dass die Beeinträchtigung bereits besteht oder noch fortwirkt. Ausnahmen sind möglich, wenn zukünftige Rechtswirkungen sicher absehbar sind, schon jetzt nicht mehr korrigierbare Entscheidungen verlangen oder wenn trotz Erledigung Wiederholungsgefahr, fortwirkende erhebliche Nachteile oder ein besonders schwerer Grundrechtseingriff bestehen.

• Unmittelbar betroffen ist, wer ohne weiteren Umsetzungs- oder Vollzugsakt beeinträchtigt wird. Ist ein eigenständiger Vollzugsakt erforderlich, muss dieser grundsätzlich abgewartet und angefochten werden.

Eine zentrale Voraussetzung ist die Rechtswegerschöpfung nach § 90 Abs. 2 BVerfGG: Vor der Verfassungsbeschwerde müssen alle verfügbaren Rechtsmittel und Rechtsbehelfe vor den Fachgerichten ordnungsgemäß genutzt werden. Ein versäumtes oder verspätetes Rechtsmittel führt regelmäßig zur Unzulässigkeit. Eine Ausnahme ist möglich, wenn die Beschwerde allgemeine Bedeutung besitzt oder andernfalls ein schwerer und unabwendbarer Nachteil droht.

Der weitergehende Grundsatz der Subsidiarität verlangt, zunächst jede zumutbare Möglichkeit fachgerichtlichen Rechtsschutzes zu nutzen. Das kann selbst bei unmittelbar wirkenden Gesetzen bedeuten, zunächst einen Vollzugsakt oder eine fachgerichtliche Feststellung zu erreichen. Ausnahmen gelten, wenn ausschließlich spezifisch verfassungsrechtliche Fragen zu klären sind, eine fachgerichtliche Prüfung keine bessere Entscheidungsgrundlage verspricht oder unzumutbar wäre. Diese Rechtsprechung wird teilweise als widersprüchlich und als faktische starke Einschränkung der Rechtssatzverfassungsbeschwerde kritisiert.

Das Rechtsschutzbedürfnis liegt bei erfüllten Voraussetzungen regelmäßig vor. Nach Erledigung kann es insbesondere bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen, fortdauernden Folgen oder Wiederholungsgefahr fortbestehen. Im schriftlichen Verfahren dürfen Beteiligte selbst handeln; nur in einer mündlichen Verhandlung besteht nach § 22 Abs. 1 Satz 2 BVerfGG Anwaltszwang.

Form, Fristen und Prüfung

Die Beschwerde muss schriftlich und ausführlich begründet werden. Sie muss den angegriffenen Akt, das verletzte Grundrecht oder grundrechtsgleiche Recht und den entscheidungserheblichen Sachverhalt genau bezeichnen. Relevante Entscheidungen und Unterlagen sollen vollständig beigefügt werden; das BVerfG ermittelt den Sachverhalt nicht ohne hinreichenden Vortrag „ins Blaue hinein“. Post und Telefax sind zulässig, E-Mail nicht.

Gegen Entscheidungen beträgt die Frist grundsätzlich einen Monat. Innerhalb dieser Frist muss die vollständige Begründung samt notwendigen Anlagen beim BVerfG eingegangen sein; der Poststempel genügt nicht. Die Frist endet mit dem entsprechenden Tag des Folgemonats und kann deshalb im Februar nur 28 oder 29 Tage umfassen. Gegen Gesetze gilt grundsätzlich eine Jahresfrist. Eine Fristverlängerung ist ausgeschlossen. Wer die Frist ohne eigenes Verschulden versäumt, kann binnen zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses Wiedereinsetzung beantragen und die Beschwerde nachholen; das Verschulden eines Bevollmächtigten wird zugerechnet.

Ist die Beschwerde zulässig, prüft das BVerfG alle einschlägigen Grundrechte und grundrechtsgleichen Rechte, nicht nur die ausdrücklich genannten. Begründet ist sie jedoch nur bei einer Verletzung spezifischen Verfassungsrechts. Ein bloßer Fehler bei der Anwendung einfachen Rechts reicht nicht.

Die Einlegung hat keinen Suspensiveffekt: Rechtskraft und Vollstreckbarkeit der angegriffenen Entscheidung bleiben bestehen. Das BVerfG kann aber auf Antrag eine einstweilige Anordnung treffen. Ohne eine solche Anordnung besteht keine rechtliche Pflicht, die Vollstreckung auszusetzen, auch wenn die Beschwerde gelegentlich faktisch zu einem Aufschub führt.

Annahme, Entscheidung und Kosten

Jede Verfassungsbeschwerde muss zunächst zur Entscheidung angenommen werden (§ 93a Abs. 1 BVerfGG). Dieses vorgeschaltete Verfahren soll das Gericht angesichts der sehr großen Zahl von Beschwerden entlasten. Eine Annahme ist nach § 93a Abs. 2 BVerfGG geboten, wenn die Sache grundsätzliche verfassungsrechtliche Bedeutung besitzt oder die Entscheidung zur Durchsetzung von Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten angezeigt ist. Der zweite Grund liegt besonders bei einer schwerwiegenden Grundrechtsverletzung oder einem besonders schweren Nachteil für den Beschwerdeführer vor. Fehlen beide Gründe, kann selbst eine zulässige und begründete Beschwerde, insbesondere in einem Bagatellfall, nicht angenommen werden.

Bei Erfolg hebt das BVerfG den verfassungswidrigen Hoheitsakt grundsätzlich auf. Ein angegriffenes Gesetz wird nach § 95 Abs. 3 Satz 1 BVerfGG normalerweise für nichtig erklärt. Stattdessen kann es für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt und übergangsweise weiter angewandt werden, wenn eine sofortige Nichtigkeit den Verfassungsverstoß vertiefen könnte. Bei Verstößen gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG erfolgt regelmäßig nur eine Unvereinbarerklärung, damit der Gesetzgeber eine verfassungsgemäße Neuregelung schafft.

Bei einer erfolgreichen Urteilsverfassungsbeschwerde hebt das BVerfG die Entscheidung und gegebenenfalls Vorentscheidungen auf und verweist die Sache an die Fachgerichte zurück (§ 95 Abs. 2 BVerfGG). Seine Entscheidungen binden nach § 31 Abs. 1 BVerfGG die Verfassungsorgane von Bund und Ländern sowie alle Gerichte und Behörden.

Das Verfahren ist grundsätzlich gerichtskostenfrei. Prozesskostenhilfe und die Beiordnung eines Rechtsanwalts gibt es nur sehr selten. Bei missbräuchlicher Anrufung kann eine Gebühr von bis zu 2.600 Euro verhängt werden. Seit Einführung dieser Möglichkeit im Jahr 1962 wurden laut Artikel 2.719 Missbrauchsgebühren mit einer Gesamtsumme von 479.761 Euro ausgesprochen; bis zum 31. Dezember 2005 betraf dies etwa 0,26 % aller eingelegten Beschwerden.

Kommunen, Massenverfahren und Statistik

Die Kommunalverfassungsbeschwerde nach Art. 94 Abs. 1 Nr. 4b GG und § 91 BVerfGG schützt Gemeinden und Gemeindeverbände gegen Normen, die möglicherweise ihr Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG verletzen. Dieses Recht ist kein Grundrecht; geschützt wird die institutionelle Garantie kommunaler Selbstverwaltung. Angreifbar sind Bundes- und Landesgesetze, Rechtsverordnungen und andere nach außen wirkende Normen, nicht aber Gerichtsentscheidungen, Ministerialerlasse oder sonstige Maßnahmen der vollziehenden Gewalt. Die Kommune muss selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen sein, den Antrag schriftlich begründen und die Jahresfrist einhalten. Besteht gegen eine landesrechtliche Norm eine Beschwerdemöglichkeit vor dem Landesverfassungsgericht, ist der Zugang zum BVerfG ausgeschlossen. Auch kommunale Beschwerden benötigen eine Annahmeentscheidung.

Bekannte Massenbeschwerden zeigen die Bedeutung des Verfahrens für die Zivilgesellschaft. Die Beschwerde gegen das Volkszählungsgesetz vom 25. März 1982 führte am 15. Dezember 1983 zum Volkszählungsurteil. 2007 wandten sich 34.939 Personen gegen die Vorratsdatenspeicherung; nach Entscheidungen in Parallelverfahren wurde diese Beschwerde nicht mehr entschieden. Gegen die Arbeitnehmerdatenbank ELENA erhoben 2010 insgesamt 22.005 Personen Beschwerde; das Verfahrensgesetz wurde 2011 weitgehend aufgehoben. Eine Beschwerde mit über 10.000 Unterschriften gegen das Zensusgesetz 2011 wurde nicht angenommen.

Beim ESM und Fiskalpakt schlossen sich einer von Mehr Demokratie unterstützten Beschwerde 11.717 weitere Personen an. Das BVerfG lehnte am 12. September 2012 den Eilantrag unter Auflagen ab; die deutschen Zahlungsverpflichtungen durften 190 Milliarden Euro nicht überschreiten, und Bundestag sowie Bundesrat mussten umfassend unterrichtet werden. Später billigte das Gericht ESM und Fiskalpakt als verfassungsgemäß. Gegen CETA unterstützten insgesamt über 200.000 Bürger verschiedene Anträge. Das Gericht lehnte die Eilanträge 2016 ab, verlangte aber unter anderem ein einseitiges Kündigungsrecht, eine begrenzte vorläufige Anwendung und eine demokratische Rückbindung des CETA-Ausschusses.

Die Verfassungsbeschwerde stellt etwa 96 % aller Verfahren des BVerfG. Rund 99,5 % werden von Kammern aus drei Richtern entschieden, nur 0,5 % vom Senat. Knapp 70 % werden innerhalb eines Jahres und weitere 20 % innerhalb von zwei Jahren erledigt. Der Artikel nennt bis Ende 2020 insgesamt 240.251 erhobene Beschwerden, zugleich aber 245.809 Nichtannahmen und 5.372 Stattgaben; diese Zahlen sind rechnerisch widersprüchlich. Für 2009 werden 5.911 Entscheidungen und 111 erfolgreiche Beschwerden, also 1,9 %, angegeben. Die jährlichen Eingänge lagen von 2015 bis 2020 zwischen 5.446 und 5.982.