Paulskirchenverfassung

Kern und Bedeutung

Die Paulskirchenverfassung heißt offiziell „Verfassung des deutschen Reiches“ und wurde am 28. März 1849 für einen deutschen Bundesstaat beschlossen. Sie wird auch Frankfurter Reichsverfassung (FRV) genannt, weil sie von der Frankfurter Nationalversammlung in der Revolution von 1848/1849 erarbeitet wurde. Die Nationalversammlung bekannte sich zur Volkssouveränität, also dazu, dass staatliche Macht vom Volk ausgeht, und hatte bereits eine vorläufige Zentralgewalt geschaffen.

Nach Auffassung der Nationalversammlung trat die Verfassung mit der Verkündung in Kraft. 28 deutsche Regierungen bestätigten dies in der „Note der Achtundzwanzig“. Die größten deutschen Staaten erkannten sie jedoch nicht an und bekämpften Nationalversammlung und Verfassung. Sie wollten eine Verfassung nur in Vereinbarung mit den Regierungen zulassen und lehnten viele liberale Inhalte ab. Außerdem spielte der Machtkampf zwischen Preußen und Österreich eine Rolle; besonders süddeutsche Königreiche bevorzugten einen Staatenbund unter Einschluss Österreichs.

Die FRV gilt als erste gesamtdeutsche und demokratische Verfassung Deutschlands. Sie sah eine konstitutionelle Monarchie vor: einen erblichen Kaiser, verantwortliche Reichsminister, einen zweikammerigen Reichstag, ein Reichsgericht und einklagbare Grundrechte. Obwohl sie praktisch nicht durchgesetzt wurde, beeinflusste sie spätere Verfassungen, besonders die Erfurter Unionsverfassung, die norddeutsche Bundesverfassung von 1867, die Weimarer Reichsverfassung von 1919 und das Grundgesetz von 1949.

Entstehung

Nach 1815 war Deutschland im Deutschen Bund organisiert, einem Staatenbund mit sehr begrenzten Aufgaben. Es gab keinen gesamtdeutschen Regierungsapparat, kein Parlament, kein Gericht und keine Gewaltenteilung. Reformen waren schwer, weil wesentliche Änderungen Einstimmigkeit verlangten und die großen Staaten wie Österreich, Preußen und Bayern wenig Interesse an nationalen, liberalen oder demokratischen Reformen hatten.

Ende 1847 und Anfang 1848 nahmen Reformforderungen zu. In Offenburg am 12. September 1847 und Heppenheim am 10. Oktober 1847 wurden oppositionelle Forderungen formuliert. Friedrich Daniel Bassermann forderte am 5./12. Februar 1848 in Baden eine Reform der Bundesverfassung mit nationaler Vertretung. Heinrich von Gagern schlug am 28. Februar 1848 ein vorläufiges Bundesoberhaupt, eine Nationalregierung und ein gewähltes Nationalparlament vor.

Im März und April 1848 wirkten mehrere Gremien auf eine neue Ordnung hin. Der Bundestag setzte einen Siebzehnerausschuss ein, der im April einen Verfassungsentwurf vorlegte. Parallel trafen sich Liberale und Demokraten am 5. März 1848 in Heidelberg und bereiteten ein Vorparlament in Frankfurt vor. Dieses tagte vom 31. März bis 3. April, stärkte den Begriff „Grundrechte“ und veranlasste Bundestagsbeschlüsse zur Wahl einer verfassungsgebenden Nationalversammlung.

Die Frankfurter Nationalversammlung trat am 18. Mai 1848 zusammen und bildete am 24. Mai einen Verfassungsausschuss mit dreißig Mitgliedern. Dieser behandelte zunächst die Grundrechte des deutschen Volkes. Sie wurden am 27. Dezember 1848 als Reichsgesetz verabschiedet und später in die Verfassung aufgenommen. Die eigentlichen Verfassungsverhandlungen begannen im Oktober 1848. Besonders schwierig war die Frage, ob Deutschland großdeutsch mit Österreich oder kleindeutsch ohne Österreich organisiert werden sollte. Im März 1849 fielen zentrale Entscheidungen: Es sollte einen erblichen Kaiser geben, der Reichstagsgesetze nur aufschieben konnte; das Volkshaus sollte durch allgemeines und gleiches Wahlrecht gewählt werden; und ein deutscher Landesherr durfte mit einem Staat außerhalb des Reiches nur durch Personalunion verbunden sein.

Staatsaufbau und Reichsgewalt

Die Verfassung verstand das neue Reich als Bundesstaat. In § 1 heißt es: „Das deutsche Reich besteht aus dem Gebiete des bisherigen deutschen Bundes.“ Schleswig sollte später geklärt werden, und für die „deutsch-österreichischen Lande“ blieb eine Möglichkeit offen. Die deutschen Einzelstaaten bestanden weiter, doch das Reich erhielt wichtige Kompetenzen.

Die Verwaltung und Justiz sollten grundsätzlich bei den Einzelstaaten bleiben. Das Reich konnte seine Zuständigkeiten aber erweitern. Damit wurde ein Grundsatz angelegt, der später als „Bundesrecht bricht Landesrecht“ bekannt wurde. Ausschließliche Reichskompetenzen waren vor allem Außenpolitik und Militärgewalt. Einzelstaaten sollten keine eigenen Botschafter mehr haben und mussten Vorgaben für ihr Militär akzeptieren; nur das Reich durfte Krieg führen.

Die Reichsgesetzgebung umfasste viele Bereiche der rechtlichen, sozialen und wirtschaftlichen Infrastruktur. Dazu gehörten Wasserstraßen und Eisenbahnen, Zollwesen, gemeinschaftliche Produktions- und Verbrauchssteuern, Gewerbewesen, Post und Telegrafie, Münzen, Maße und Gewichte, Reichs- und Staatsbürgerrecht sowie allgemeine Maßnahmen der Gesundheitspflege. In außerordentlichen Fällen durfte das Reich auch Reichssteuern einführen.

Auch die Finanzverfassung verband Reich und Einzelstaaten. Das Reich konnte Matrikularbeiträge von den Einzelstaaten verlangen, also Zahlungen der Länder an die Reichsebene. Außerdem waren Einnahmen aus Zöllen, indirekten Steuern, Finanzmonopolen, Schifffahrtsabgaben und Reichssteuern vorgesehen. Modern gesprochen entstand damit ein Finanzausgleichssystem, das die Einnahmen zwischen Reich und Einzelstaaten aufteilen sollte. Es sollte Unterschiede nicht einebnen, sondern die Finanzmittel verteilen.

Politisches System

Die FRV regelte eine konstitutionelle Monarchie mit Gewaltenteilung. Die Exekutive bestand aus dem Kaiser und der Reichsregierung, die Legislative aus dem Reichstag, die Judikative aus dem Reichsgericht. Die Gewalten sollten sich nicht nur trennen, sondern auch gegenseitig kontrollieren. Gesetze konnten nicht nur aus dem Reichstag kommen, sondern auch von der Reichsregierung vorgeschlagen werden. Der Kaiser beziehungsweise die Regierung konnte Reichsgesetze durch ein suspensives Veto aufschieben, aber nicht endgültig verhindern.

Das Reichsoberhaupt trug den Titel Kaiser. Nach Übertragung der Kaiserwürde an einen regierenden Fürsten sollte sie erblich sein, und zwar an den erstgeborenen Sohn. Der Kaiser war „unverletzlich“. Das bedeutete, dass er politisch nicht selbst verantwortlich war; gültig wurde eine Handlung erst, wenn ein Reichsminister sie gegenzeichnete und damit Verantwortung übernahm.

Der Reichstag bestand aus zwei Kammern. Das Volkshaus vertrat das deutsche Volk insgesamt und sollte nach allgemeinem und gleichem Männerwahlrecht gewählt werden. Grundlage war das Reichswahlgesetz vom 12. April 1849. Die erste Legislaturperiode sollte vier Jahre dauern, danach drei Jahre. Das Staatenhaus vertrat die Einzelstaaten. Die Zahl der Mitglieder richtete sich im Wesentlichen nach der Einwohnerzahl. Jeweils die Hälfte wurde von der Landesregierung und die andere Hälfte vom Landesparlament bestimmt. Mitglieder des Staatenhauses sollten sechs Jahre amtieren, wobei alle drei Jahre die Hälfte der Sitze erneuert werden sollte.

Das Reichsgericht war kein allgemeines oberstes Gericht über allen Landesgerichten, sondern für Reichsgerichtsbarkeit zuständig. Es entschied unter anderem über Streitigkeiten zwischen Ländern, zwischen Ländern und Reich, zwischen Reichsregierung, Staatenhaus und Volkshaus sowie zwischen Landesorganen. Besonders wichtig war die Verfassungsbeschwerde: Ein Deutscher konnte Grundrechte und andere Rechte aus der Verfassung vor dem Reichsgericht einklagen.

Grundrechte und Verfassungsschutz

Die Grundrechte des deutschen Volkes gehörten zu den wichtigsten Teilen der FRV. Sie waren umfassender als in vielen früheren Landesverfassungen. Dazu zählten Pressefreiheit mit Abschaffung der Zensur, Freizügigkeit, Vereins- und Versammlungsfreiheit, Glaubensfreiheit und Gleichberechtigung der Konfessionen. Ein Reichsbürger durfte auswandern und hatte im Ausland Anspruch auf konsularischen Schutz des Reiches.

Die Verfassung enthielt auch viele Regeln zum Strafrecht. Sie verbot weitgehend die Todesstrafe, außerdem Pranger und körperliche Züchtigung. Enteignungen waren nur unter bestimmten Bedingungen erlaubt. Als soziales Grundrecht wird höchstens die Schulgeldbefreiung genannt. Die Abschaffung von Adelsvorrechten hätte die Gesellschaftsstruktur Deutschlands stark verändert.

Unter „Gewähr der Verfassung“ standen Regeln, die man heute Verfassungsschutz nennen würde. Die Verfassung sollte vor Umstürzen von oben oder unten geschützt werden. Änderungen waren nur durch Reichstag und Kaiser möglich; im Reichstag war eine Zweidrittelmehrheit nötig, und die Abstimmung musste nach acht Tagen wiederholt werden. Kaiser, Reichsminister, Beamte, Angehörige der Armee und Abgeordnete mussten einen Eid auf die Reichsverfassung leisten. Der Kaiser konnte ohne Eid sein Amt nicht antreten.

Für Krisen sah die Verfassung Reichsintervention und Reichsexekution vor. Bei Unruhen konnte ein Land das Reich um Hilfe bitten; notfalls durfte das Reich selbst eingreifen. Eine Reichsexekution richtete sich gegen eine Landesregierung, die gegen die Verfassung verstieß oder den Reichsfrieden brach. Sie konnte von einem Urteil des Reichsgerichts abhängen oder in dringenden Fällen unmittelbar erfolgen.

Wirksamkeit und Nachwirkung

Ob die Reichsverfassung rechtlich wirksam wurde, ist in der Rechtswissenschaft umstritten. Manche Autoren sagen, sie habe keine tatsächliche Rechtswirksamkeit entfaltet. Andere vertreten, sie sei de jure mit der Verkündung am 28. März 1849 in Kraft getreten, nicht erst mit der Veröffentlichung im Reichsgesetzblatt am 28. April. Die Nationalversammlung sah sie als gültig an. Nach Simon Kempny erkennt auch das heutige Bundesverfassungsgericht ihre Rechtsgeltung an und bezieht sich in Entscheidungen auf sie. Praktisch konnte die Verfassung jedoch nicht durchgesetzt werden, weil die größeren Einzelstaaten militärisch überlegen waren.

Unterstützung erhielt sie von 30 meist kleineren Staaten. In der Note der Achtundzwanzig vom 14. April 1849 nahmen unter anderem Baden, Kurhessen, Hessen-Darmstadt, Oldenburg, beide Mecklenburg, Schleswig-Holstein, Lauenburg, Braunschweig, Nassau, mehrere sächsische, anhaltische, schwarzburgische, reußische und hohenzollerische Staaten, Waldeck sowie die vier freien Städte die Verfassung an. Hinzu kamen Württemberg, Lippe-Detmold und revolutionäre Regierungen in Sachsen und der Pfalz. Große und mittlere Staaten verweigerten sich jedoch, ebenso der preußische König. Daher fanden die vorgesehenen Reichstagswahlen nicht statt.

Trotz ihres Scheiterns blieb die FRV ein wichtiges Vorbild. Die Erfurter Unionsverfassung von 1849/50 übernahm vieles, war aber konservativer und stärker föderalistisch. Auch die preußische Verfassung von 1850 enthielt abgeschwächte Grundrechte aus dem Frankfurter Vorbild. 1867 wurde die Frankfurter Reichsverfassung bei der norddeutschen Bundesverfassung berücksichtigt. Der Grundrechtskatalog beeinflusste 1919 die Weimarer Reichsverfassung und wurde 1948/1949 im Parlamentarischen Rat für das Grundgesetz zitiert.

In der Forschung gilt die FRV als große Leistung. Sie verband Freiheit, Gleichheit, nationale Einheit und zentrale Führung in einem praktikablen Verfassungsentwurf. Besonders hervorgehoben werden der umfassende Grundrechtskatalog, die Gewaltenteilung, die Unabhängigkeit der Rechtspflege und die liberalen strafrechtlichen Regelungen, darunter die weitgehende Abschaffung der Todesstrafe.