Parlamentarischer Rat

Aufgabe und Bedeutung

Der Parlamentarische Rat war eine von den Länderparlamenten der drei westlichen Besatzungszonen gewählte Versammlung. Er tagte von September 1948 bis Mai 1949 in Bonn, mit Sitz in der Pädagogischen Akademie. Seine wichtigste Aufgabe war es, drei Jahre nach dem Ende der NS-Diktatur die Grundlage für einen demokratischen politischen Neuanfang in Westdeutschland zu schaffen.

Am 8. Mai 1949 verabschiedete der Parlamentarische Rat das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland. Dieses Grundgesetz war die verfassungs- und staatsrechtliche Grundlage für die spätere Gründung der Bundesrepublik Deutschland. Es musste danach noch von den westdeutschen Länderparlamenten angenommen und von den Militärgouverneuren der Westzonen genehmigt werden.

Außerdem bereitete der Parlamentarische Rat die ersten gesamtstaatlichen Wahlen der neuen Bundesrepublik vor. Mit dem Wahlgesetz zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung schuf er die rechtlichen Voraussetzungen für die erste Bundestagswahl am 14. August 1949 und für die erste Wahl des Bundespräsidenten am 12. September 1949.

Vorgeschichte und Bildung

Die Arbeit des Parlamentarischen Rates beruhte auf den Frankfurter Dokumenten der westlichen Siegermächte. Die westdeutschen Länderchefs reagierten darauf mit den Koblenzer Beschlüssen der Rittersturz-Konferenz. Für den neuen westdeutschen Staat sollte zunächst keine endgültige Verfassung, sondern ein „Grundgesetz“ geschaffen werden. Der Begriff sollte den provisorischen Charakter betonen und eine spätere deutsche Wiedervereinigung nicht ausschließen.

Vorarbeiten kamen unter anderem vom Konvent von Herrenchiemsee und vom Zonenbeirat des britischen Besatzungsgebietes. Während der Wirtschaftsrat des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vor allem wirtschaftliche Fragen behandelte, sollte der Parlamentarische Rat Grundlagen für einen demokratischen Rechtsstaat ausarbeiten. Dazu gehörten auch Regeln für die freie Wahl der künftigen Legislative und für die Bundesversammlung.

Am 13. August 1948 beschlossen die elf westdeutschen Regierungschefs, dass der Parlamentarische Rat in Bonn eine Verfassung ausarbeiten sollte. Bonn setzte sich dabei gegen Celle, Frankfurt am Main und Karlsruhe durch. Am 11. Oktober 1948 wurde Bonn auf einem vorbereitenden Verfassungskonvent in Düsseldorf als „vorläufiger Sitz der Bundesorgane“ bestimmt.

Die Länderchefs der drei westlichen Besatzungszonen hatten bereits am 26. Juli 1948 mit Bezug auf eine Verständigung mit den drei Militärgouverneuren eine Vereinbarung über den Parlamentarischen Rat getroffen. Die Landesparlamente sollten Abgeordnete wählen und ihre Namen bis zum 16. August 1948 an ein gemeinsames Büro melden. Die 65 stimmberechtigten Mitglieder wurden also nicht direkt vom Volk, sondern von den Landesparlamenten gewählt. Hinzu kamen fünf nicht stimmberechtigte Mitglieder aus West-Berlin, die am 6. September 1948 von der Berliner Stadtverordnetenversammlung gewählt wurden.

Mitglieder und Arbeitsweise

Dem Parlamentarischen Rat gehörten 65 stimmberechtigte Abgeordnete aus den westlichen Besatzungszonen und fünf nicht stimmberechtigte Abgeordnete aus West-Berlin an. Während der Beratungen legten sechs Abgeordnete ihr Mandat nieder, ein Mitglied starb. Mit den sieben nachgewählten Ersatzmitgliedern hatte der Parlamentarische Rat insgesamt 77 Mitglieder.

Die Versammlung war kein Parlament im engeren Sinn, sondern eine parlamentarische Versammlung aus von den Landtagen gewählten Mitgliedern. Ihr Aufbau ähnelte aber einer demokratischen Legislative: Es gab Abgeordnete, ein Präsidium, Fraktionen und Ausschüsse. Die erste Sitzung fand am 1. September 1948 statt. Alterspräsident Adolph Schönfelder eröffnete sie und übergab die Leitung anschließend an den gewählten Präsidenten Konrad Adenauer. Vizepräsidenten waren Adolph Schönfelder und Hermann Schäfer.

Die Sitzverteilung unter den 65 stimmberechtigten Mitgliedern war: CDU/CSU 27 Sitze, SPD 27 Sitze, FDP/LDP/DVP 5 Sitze, KPD 2 Sitze, DP 2 Sitze und DZP 2 Sitze. Dieses Patt zwischen CDU/CSU und SPD zwang zu Einigungen in wichtigen Fragen und verhinderte, dass eine Partei das Grundgesetz allein prägen konnte. Insgesamt wurden drei Fraktionen und drei Gruppen gebildet: die Fraktionen CDU/CSU, SPD und FDP sowie die Gruppen DP, DZP und KPD.

Unter den Mitgliedern waren 61 Männer und vier Frauen. Die vier Frauen waren Friederike Nadig, Elisabeth Selbert, Helene Weber und Helene Wessel; sie werden heute als Mütter des Grundgesetzes bezeichnet. Der Rat war stark von Juristen und Beamten geprägt. Viele Mitglieder hatten politische Erfahrung aus der Weimarer Republik, manche waren in der NS-Zeit verfolgt worden, andere hatten während des Nationalsozialismus belastete oder einflussreiche Positionen innegehabt.

Die inhaltliche Arbeit erfolgte in mehreren Ausschüssen, darunter der Hauptausschuss, der Ausschuss für Grundsatzfragen, der Ausschuss für Wahlrechtsfragen, der Ausschuss für Finanzfragen, der Ausschuss für Organisation des Bundes sowie der Ausschuss für Verfassungsgerichtshof und Rechtspflege. Die Eröffnungsfeier fand im Museum Alexander Koenig in Bonn statt; die Plenar- und Ausschusssitzungen liefen in der Pädagogischen Akademie.

Grundideen des Grundgesetzes

Das Hauptziel der Arbeit war, aus dem Scheitern der Weimarer Republik und aus der nationalsozialistischen Diktatur zu lernen. Das Grundgesetz sollte eine demokratische Ordnung auf bundesstaatlicher Grundlage schaffen. Ein Bundesstaat ist ein Staat, in dem die staatlichen Aufgaben zwischen Gesamtstaat und Ländern verteilt sind. Zugleich sollte das Grundgesetz rechtsstaatliche Sicherungen enthalten. Rechtsstaat bedeutet, dass staatliches Handeln an Recht und Gesetz gebunden ist.

Der Parlamentarische Rat wollte einen Gegenentwurf zum Totalitarismus des nationalsozialistischen Unrechtsregimes schaffen. Die meisten Abgeordneten bekannten sich zur parlamentarischen Demokratie, zum materiellen Rechtsstaat und zur Gewaltenteilung. Parlamentarische Demokratie bedeutet, dass die Regierung vom Vertrauen des Parlaments abhängt. Gewaltenteilung bedeutet, dass Gesetzgebung, Regierung und Verwaltung sowie Rechtsprechung getrennt und gegenseitig begrenzt sind.

Zu den Lehren aus Weimar gehörte die Festlegung materieller Schranken für Verfassungsänderungen in Art. 79 Abs. 3 GG. Damit sollten bestimmte Grundentscheidungen der Verfassung besonders geschützt werden. Außerdem wurde der Vorrang und die Normativität der Verfassung betont: Gesetzgebung, Rechtsprechung und Verwaltung sollten an die Verfassung gebunden sein.

Die Grundrechte wurden gestärkt, die Rolle des Kanzlers wurde aufgewertet, und statt eines einfachen Misstrauensvotums wurde das konstruktive Misstrauensvotum eingeführt. Dabei kann ein Kanzler nur abgewählt werden, wenn zugleich ein neuer Kanzler gewählt wird. Auch die Stellung des Bundespräsidenten wurde neu gestaltet.

Der Parlamentarische Rat entwickelte das Konzept einer streitbaren Demokratie. Damit ist eine Demokratie gemeint, die sich gegen Kräfte schützen kann, die sie auf legalem Weg beseitigen wollen. Als „Hüter der Verfassung“ war ein Verfassungsgericht mit umfassenden Kompetenzen vorgesehen. Es sollte sichern, dass Recht nicht bloß politischer Zweckmäßigkeit untergeordnet wird. Die Rechtsbindung aller staatlichen Gewalt wurde besonders in Art. 20 Abs. 3 und Art. 19 Abs. 4 GG festgeschrieben.

Ein weiteres Ziel war die Einheit aller Deutschen, wie es in der Präambel und in Artikel 23 zum Ausdruck kam. Gleichzeitig musste der Parlamentarische Rat auf die Interessen der Westalliierten Rücksicht nehmen. Das betraf besonders Berlin: Der Rat wollte Berlin als gleichberechtigtes Land behandeln, die Siegermächte bestanden jedoch auf einem Sonderstatus. Deshalb hatten Berliner Abgeordnete im Bundestag und Berliner Vertreter im Bundesrat nur eingeschränkte Stimmrechte.

Annahme und Inkrafttreten

Der Parlamentarische Rat verabschiedete das Grundgesetz am 8. Mai 1949 um 23:55 Uhr. Dieses Datum war bewusst gewählt, weil es genau vier Jahre nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges und dem Tag der Befreiung lag. Zuvor hatte es 36 Nachbesserungen gegeben. Die Abstimmung endete mit 53 zu zwölf Stimmen. Gegen das Grundgesetz stimmten die beiden Abgeordneten der KPD, die beiden des Zentrums, die beiden der DP und sechs der acht CSU-Abgeordneten. Die drei westlichen Militärgouverneure gaben am 12. Mai 1949 ihr Einverständnis.

Vom 18. bis 21. Mai 1949 ratifizierten zehn von elf westdeutschen Landesparlamenten das Grundgesetz. Der Bayerische Landtag stimmte mehrheitlich dagegen, weil ihm das Grundgesetz zu wenig föderalistisch erschien. Er erklärte aber zugleich, das Grundgesetz anzuerkennen, wenn zwei Drittel der Bundesländer es ratifizieren würden. Diese Bedingung war erfüllt, wie es Art. 144 Abs. 1 GG vorsah.

Auch die West-Berliner Stadtverordnetenversammlung stimmte zu, allerdings per Akklamation und nicht in namentlicher Abstimmung. Berlin zählte wegen seines Sonderstatus nicht für die Zweidrittelschwelle der Länder. Mit der Zustimmung Nordrhein-Westfalens als achtem Land war diese Schwelle überschritten.

Das Grundgesetz wurde in der letzten Sitzung des Parlamentarischen Rates am 23. Mai 1949 verkündet und im Bundesgesetzblatt vom selben Tag veröffentlicht. Nach Art. 145 GG trat es in Westdeutschland mit Ablauf dieses Tages in Kraft. Für Berlin (West) enthielt es Sonderregelungen. Das Wahlgesetz zum 1. Deutschen Bundestag und zur 1. Bundesversammlung wurde am 15. Juni 1949 im Bundesgesetzblatt verkündet, eine Ergänzung folgte am 5. August 1949. Danach löste sich der Parlamentarische Rat auf.