Verfassungsgerichtsbarkeit

Aufgabe und Grundmodelle

Die Verfassungsgerichtsbarkeit prüft, ob Hoheitsakte – insbesondere Gesetze – mit der Verfassung eines Staates vereinbar sind. Sie kann die Verfassungswidrigkeit eines Aktes feststellen; welche Rechtsfolgen daraus entstehen, hängt von der jeweiligen Rechtsordnung ab. Der Artikel weist darauf hin, dass insbesondere Angaben zu einzelnen Ländern, zur geschichtlichen Entwicklung und zu den verschiedenen Typen teilweise nicht ausreichend belegt sind.

Organisatorisch werden zwei Grundmodelle unterschieden. Im Einheitsmodell entscheidet ein Gericht der allgemeinen Gerichtsbarkeit über Verfassungsfragen, etwa in der Schweiz, den Vereinigten Staaten, Norwegen und Estland. Im Trennungsmodell besteht dafür ein besonderes Verfassungsgericht, etwa in Deutschland, Österreich und Italien. Aus dem Modell allein lassen sich die Befugnisse des Gerichts nicht ableiten.

Funktionell wichtig ist die Unterscheidung zwischen konkreter und abstrakter Normenkontrolle. Bei der konkreten Normenkontrolle wird eine Norm im Zusammenhang mit einem bestimmten Gerichtsverfahren geprüft. Bei der abstrakten Normenkontrolle erfolgt die Prüfung unabhängig von einem konkreten Rechtsstreit, meist auf Antrag eines Staatsorgans. Trennungsmodelle erlauben häufig beide Verfahren, doch es gibt Ausnahmen: Estland verbindet das Einheitsmodell mit abstrakter Kontrolle, während Italien und Griechenland trotz Trennungsmodell nur konkrete Normenkontrollen kennen.

Entstehung und Urteilswirkungen

Bereits 1610 vertrat der englische Richter Sir Edward Coke im Bonham-Fall die Auffassung, dass gegen grundlegende Rechtsgrundsätze verstoßende Parlamentsakte gerichtlich kontrolliert und für nichtig erklärt werden könnten. In Großbritannien setzte sich diese Ansicht nicht durch, wurde aber in den amerikanischen Kolonien übernommen und in der amerikanischen Verfassung von 1787 betont. Im Fall Marbury v. Madison stellte der Supreme Court 1803 fest, dass er verfassungswidrige Bundesgesetze nicht anwenden dürfe. Diese Verwerfungskompetenz begründete die moderne Normenkontrolle, wurde anfangs aber als Einschränkung der strengen Gewaltenteilung kritisiert.

In Deutschland enthielt die Paulskirchenverfassung bereits die Grundlage einer Verfassungsbeschwerde, erlangte jedoch keine praktische Geltung. Die Weimarer Reichsverfassung von 1919 schuf einen Reichsstaatsgerichtshof, dessen Zuständigkeit vor allem Streitigkeiten zwischen Reich und Ländern umfasste. Das 1920 durch das österreichische Bundes-Verfassungsgesetz geschaffene Gericht war das erste ausschließlich für Verfassungsgerichtsbarkeit zuständige Gericht der Welt. In Deutschland entstand eine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit erst nach dem Zweiten Weltkrieg mit dem Bundesverfassungsgericht.

Die Folgen eines Urteils unterscheiden sich: In Österreich ist ein beanstandetes Gesetz ab dem Urteil unwirksam. In Spanien kann der Gesetzgeber innerhalb einer Frist zur Neuregelung verpflichtet werden. In Italien, Griechenland, den USA und in Deutschland in der Regel wird ein Gesetz rückwirkend als nichtig behandelt, sodass auch darauf beruhende Entscheidungen aufgehoben werden können. Gerichte in Belgien, Portugal und teilweise Deutschland können die Rechtsfolge selbst bestimmen. Möglich ist auch eine Appellentscheidung: Das Gesetz bleibt vorübergehend anwendbar, während der Gesetzgeber es neu regeln muss.

Rechte des Einzelnen und Normenkontrolle

In fast allen Staaten mit Verfassungsgerichtsbarkeit können sich Menschen auf verfassungsrechtlich geschützte Rechte berufen; als Ausnahmen nennt der Artikel Frankreich und Luxemburg. Zentrale Wege sind die Verfassungsbeschwerde und die konkrete Normenkontrolle.

Eine Verfassungsbeschwerde richtet sich unmittelbar gegen einen Rechtsakt. Sie ist gewöhnlich erst nach Erschöpfung des Instanzenzugs zulässig, also nachdem die vorgesehenen Gerichte angerufen wurden, und betrifft deshalb häufig Gerichtsentscheidungen. Dabei kann regelmäßig auch geprüft werden, ob das zugrunde liegende Gesetz verfassungsgemäß ist. In Ländern wie Belgien, Deutschland, Lettland, Polen, Portugal, Slowenien, Spanien, Tschechien und Ungarn können unmittelbar von einem Gesetz Betroffene Beschwerde erheben. In anderen Staaten ist zunächst Rechtsschutz vor den allgemeinen Gerichten erforderlich. Eine Popularklage erlaubt eine Überprüfung ohne eigene Betroffenheit; sie bestand etwa in Slowenien und in Ungarn bis 2012 und ist in Deutschland nur in Bayern vorgesehen.

Bei der konkreten Normenkontrolle prüfen Gerichte eine für den Fall wichtige Norm selbst oder legen sie einem besonderen Gericht vor. Einschränkungen gibt es beispielsweise in den Niederlanden auf untergesetzliche Normen, in der Schweiz auf kantonale statt bundesrechtliche Gesetze und in Schweden auf offensichtliche Verfassungsverstöße. In Österreich können Betroffene außerdem einen Individualantrag stellen, wenn eine Vorschrift ohne vorherige Behörden- oder Gerichtsentscheidung unmittelbar wirkt. Ein Parteiantrag ist möglich, wenn die Norm in einem Verfahren vor einem ordentlichen Gericht angewandt wurde und dieses selbst keinen Prüfungsantrag gestellt hat.

Die abstrakte Normenkontrolle wird durch Organe oder Teile der Legislative oder Exekutive eingeleitet. Sie kann präventiv vor dem Inkrafttreten oder nachträglich erfolgen; einige Staaten kennen beide Formen. In Deutschland können etwa Zustimmungsgesetze zu völkerrechtlichen Verträgen schon vor ihrem Inkrafttreten geprüft werden. In Portugal wird bei Volksentscheiden bereits der von den Initiatoren vorgelegte Gesetzentwurf präventiv kontrolliert.

Deutschland und Österreich

Das Bundesverfassungsgericht gilt in Deutschland als „Hüter der Verfassung“. Es ist nur für den abschließenden Katalog des § 13 BVerfGG zuständig. Rund 90 % seiner Verfahren sind Verfassungsbeschwerden. Mit dem Elfes-Urteil eröffnete es sich eine weitreichende Prüfung von Grundrechtsverletzungen. Kommunen können mit der Kommunalverfassungsbeschwerde eine Verletzung ihres Selbstverwaltungsrechts rügen.

Bei der konkreten Normenkontrolle legt ein Gericht eine entscheidungserhebliche, von ihm für verfassungswidrig gehaltene Norm vor. Eine abstrakte Normenkontrolle können die Bundesregierung, eine Landesregierung oder ein Viertel des Deutschen Bundestages beantragen. Hinzu kommen Organstreitverfahren zwischen obersten Bundesorganen, Streitigkeiten zwischen Bund und Ländern sowie weniger häufig Verfahren über Parteienverbote, die Verwirkung von Grundrechten, Wahlprüfungen, Präsidentenanklagen und Anklagen gegen Bundesrichter. Das Bundesverfassungsgericht ist keine Superrevisionsinstanz, die fachgerichtliche Entscheidungen allgemein erneut prüft.

Unter der Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919 bestand beim Reichsgericht in Leipzig der Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich. Im Verfahren Preußen contra Reich vom 25. Oktober 1932 erklärte er Teile der Notverordnung zum „Preußenschlag“ für verfassungswidrig und beanspruchte ein umfassendes Prüfungsrecht. Heute besitzen alle deutschen Länder eigene Verfassungsgerichte; Schleswig-Holstein richtete seines zuletzt 2008 ein. Sie prüfen insbesondere Landesgesetze am Landesverfassungsrecht und entscheiden landesverfassungsrechtliche Streitigkeiten. Sie sind dem Bundesverfassungsgericht nicht als niedrigere Instanz untergeordnet. Bezeichnungen und Beschwerdemöglichkeiten unterscheiden sich; Bayern kennt die Popularklage.

In der DDR bestand dagegen kein gerichtlicher Rechtsschutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt. Nach der Verfassung von 1968 und dem Gerichtsverfassungsgesetz von 1974 war der Rechtsweg im Wesentlichen auf Straf-, Zivil-, Familien- und Arbeitsrechtssachen begrenzt.

Der österreichische Verfassungsgerichtshof wurde 1920 eigens als selbständiges Verfassungsgericht geschaffen. Er hebt verfassungswidrige Gesetze endgültig auf; diese kassatorische Wirkung beseitigt die Norm. Häufig setzt er dem Bundes- oder Landesgesetzgeber eine Frist zur Nachbesserung. Verfassungsgesetze sind inhaltlich grundsätzlich Teil der Verfassung, können aber aufgehoben werden, wenn sie eine Gesamtänderung darstellen und ohne die vorgeschriebene Volksabstimmung zustande kamen. Auf dieser Grundlage wurde bisher erst ein Verfassungsgesetz aufgehoben. Inhaltliche Entscheidungen heißen „Erkenntnisse“.

Schweiz und weitere europäische Systeme

Die Schweiz folgt überwiegend dem Einheitsmodell. Weil Bundesgesetze dem fakultativen Referendum unterliegen, entspricht ein starkes Verfassungsgericht nach der dargestellten Schweizer Tradition weniger dem System direkter Demokratie und der dort angestrebten Gewaltentrennung. Nach Art. 190 der Bundesverfassung sind Bundesgesetze für das Bundesgericht und andere Gerichte verbindlich. Sie dürfen sie weder aufheben noch für ungültig erklären oder unangewendet lassen. Gerichte können jedoch verfassungswidrige Regelungen in Urteilsbegründungen kritisieren und unbestimmte Begriffe verfassungskonform auslegen, solange sie die Norm nicht umdeuten oder korrigieren.

Bundesverordnungen und behördliche Verfügungen können grundsätzlich konkret kontrolliert und im Einzelfall unangewendet gelassen werden. Das gilt nicht, soweit sie durch maßgebendes Völkerrecht oder ein Bundesgesetz gedeckt sind. Kantonales Recht kann konkret an der Bundesverfassung und grundsätzlich auch abstrakt durch das Bundesgericht geprüft werden. Kantonsverfassungen kontrolliert nach Art. 172 Abs. 2 BV grundsätzlich die Bundesversammlung.

Die kantonale Verfassungsgerichtsbarkeit ist unterschiedlich organisiert. Einige Kantone verpflichten ihre Gerichte, verfassungs- oder bundesrechtswidrige Erlasse nicht anzuwenden. Stand 2016 konnte in elf Kantonen von einem Verfassungsgericht gesprochen werden, allerdings mit stark unterschiedlichen Befugnissen. Beispielsweise besitzt Genf seit 2014 eine Cour constitutionnelle; im Jura ist die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes nur vor dessen Inkrafttreten möglich. Andere Kantone übertragen begrenzte Kontrollaufgaben ihren Verwaltungs-, Ober- oder Kantonsgerichten.

Liechtensteins Staatsgerichtshof beruht auf der Verfassung von 1921. Neuartig war seine umfassende Kontrolle sowohl von Gesetzen und Verordnungen als auch letztinstanzlicher Gerichtsentscheidungen. Er schützt verfassungsmäßige Rechte, entscheidet Kompetenzkonflikte, prüft Gesetze, Staatsverträge und Regierungsverordnungen und wirkt als Wahl- sowie Disziplinargerichtshof.

Italiens Corte Costituzionale wurde durch die republikanische Verfassung von 1948 eingeführt. Ihre 15 Richter werden zu je einem Drittel vom Staatspräsidenten, vom Parlament sowie von den obersten ordentlichen und Verwaltungsgerichten ernannt; ihre Amtszeit beträgt neun Jahre. Das Gericht prüft Gesetze und Gesetzesdekrete des Staates und der Regionen, entscheidet Kompetenzstreitigkeiten und Amtsanklagen gegen den Präsidenten der Republik sowie über die Zulassung von Volksabstimmungen.

Europäische und weltweite Ausprägungen

Verfassungsgerichtsbarkeit wird weltweit entweder durch besondere Verfassungsgerichte beziehungsweise Staatsgerichtshöfe oder – besonders in der angelsächsischen Rechtstradition – durch allgemeine oberste Gerichte ausgeübt. Zahlreiche europäische Staaten besitzen entsprechende Einrichtungen, darunter Belgien, Frankreich, Polen, Portugal, Spanien, Tschechien und Ungarn; Organisation und Befugnisse unterscheiden sich jeweils.

Auf europäischer Ebene erfüllen zwei supranationale Gerichte verfassungsgerichtlich ähnliche Aufgaben. Der Europäische Gerichtshof ist das oberste Rechtsprechungsorgan der Europäischen Union und prüft Handlungen der Mitgliedstaaten und EU-Organe an den europäischen Gründungsverträgen. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg wurde durch die Europäische Menschenrechtskonvention geschaffen und kontrolliert die Rechtsprechung der Vertragsstaaten auf ihre Vereinbarkeit mit der EMRK. Grundlage ist jeweils Staatsvertragsrecht, das wegen seiner besonderen Bedeutung als materielles europäisches Verfassungsrecht eingeordnet werden kann.

In den Vereinigten Staaten üben alle Gerichte verfassungsrichterliche Funktionen aus, letztinstanzlich der Supreme Court. Seit Marbury v. Madison von 1803 prüft jedes ordentliche Gericht bei der Anwendung einer Norm deren Verfassungsmäßigkeit. Anders als im europäischen Trennungsmodell gibt es kein einzelnes Fachgericht mit einem Monopol auf diese Kontrolle. Verfassungswidrige Gesetze werden nicht formal aufgehoben, sondern im betreffenden Verfahren als „nichtig“ ignoriert.

Auch außerhalb Europas bestehen besondere Verfassungsgerichte oder verfassungsgerichtlich tätige oberste Gerichte, unter anderem in Ägypten, Brasilien, Indien, Japan, Kanada, Kolumbien, Mexiko, Pakistan, Südafrika, Thailand und der Ukraine. Die weltweiten Beispiele zeigen, dass sich hinter dem gemeinsamen Ziel – der Bindung staatlichen Handelns an höherrangiges Recht – sehr unterschiedliche institutionelle Modelle, Zugangswege und Urteilswirkungen verbergen.