Ostpolitik der Bundesrepublik Deutschland bis 1990

Kern und Ziel der Ostpolitik

Als Ostpolitik wird die Außenpolitik und Deutschlandpolitik der Bundesrepublik Deutschland zwischen 1969 und 1989 bezeichnet, soweit sie sich auf die Staaten der damaligen Warschauer Vertragsorganisation bezog. Im engeren Sinn meinte sie den Ausgleich mit der Sowjetunion und den Ostblock-Staaten. Im weiteren Sinn kann auch die Politik gegenüber der Sowjetunion beziehungsweise ihren Nachfolgestaaten und den ehemals kommunistischen Staaten nach 1990 so genannt werden.

Der Begriff „Neue Ostpolitik“ bezeichnet besonders die Verständigungspolitik der sozialliberalen Bundesregierung unter Willy Brandt. Ihr zentrales Prinzip formulierte Egon Bahr als „Wandel durch Annäherung“. Gemeint war: Die Bundesrepublik sollte die politischen Realitäten, vor allem die Existenz zweier deutscher Staaten, zunächst anerkennen, um langfristig Veränderungen und eine Überwindung der deutschen Teilung zu ermöglichen. Das Ziel blieb dabei mit dem damaligen Wiedervereinigungsgebot des Grundgesetzes verbunden: „Das gesamte Deutsche Volk bleibt aufgefordert, in freier Selbstbestimmung die Einheit und Freiheit Deutschlands zu vollenden.“

Die Ostpolitik war wichtig, weil sie unter den Bedingungen des Ost-West-Konflikts einen Weg suchte, Spannungen abzubauen, Kontakte zu ermöglichen, humanitäre Erleichterungen zu erreichen und die Gefahr militärischer Eskalation zu vermindern. Später galt die Politik Michail Gorbatschows, Generalsekretär der KPdSU von 1985 bis 1991, als ein wichtiger Faktor, der zusammen mit anderen Entwicklungen zur deutschen Wiedervereinigung beitrug.

Vorgeschichte und Adenauer-Zeit

Nach dem Zusammenbruch des Nationalsozialismus 1945 wurde Deutschland von den Alliierten in vier Besatzungszonen aufgeteilt. Am 23. Mai 1949 entstand die Bundesrepublik Deutschland, am 7. Oktober 1949 die Deutsche Demokratische Republik (DDR). Damit war Deutschland geteilt. Beide Staaten standen auf verschiedenen Seiten des Ost-West-Konflikts: Im Westen richtete sich die Politik stark gegen Kommunismus und Zentralverwaltungswirtschaft, im Osten gegen Kapitalismus und westliche Gesellschaftsmodelle.

Ein wichtiger Konfliktpunkt war der westdeutsche Alleinvertretungsanspruch: Die Bundesregierung beanspruchte, Gesamtdeutschland allein zu vertreten. Die DDR wurde jedoch zunehmend von neutralen Staaten und Ländern der Dritten Welt diplomatisch anerkannt. Ende der 1960er-Jahre wurde über einen „back channel“ eine direkte Kommunikation zwischen der Führung der Bundesrepublik und der Sowjetunion aufgebaut.

Auch unter Konrad Adenauer gab es erste Ansätze einer vorsichtigen Öffnung. 1955 nahm die Bundesrepublik diplomatische Beziehungen zur Sowjetunion auf, 1958 folgten ein Wirtschafts- und Repatriierungsabkommen. Zugleich verkündete die Bundesrepublik 1955 die Hallstein-Doktrin: Sie schloss diplomatische Beziehungen zu Staaten aus, die die DDR anerkannten. Adenauer sondierte 1958 heimlich bei Botschafter Andrei Andrejewitsch Smirnow, ob die DDR einen Status wie Österreich erhalten könne, also freie Selbstbestimmung bei international garantierter Neutralität. Dieser Versuch blieb erfolglos. Danach verschärften die Berlin-Krise ab 1958, der Mauerbau 1961 und die Kubakrise 1962 die Lage. Kontakte zu osteuropäischen Staaten wie Rumänien, Bulgarien, Ungarn und Polen blieben wegen der Hallstein-Doktrin unterhalb diplomatischer Beziehungen und lösten Abwehrreaktionen im Ostblock aus.

Konzept und Umsetzung der Neuen Ostpolitik

Der Historiker Heinrich August Winkler unterscheidet zwei Phasen. Die erste begann nach seiner Darstellung bereits 1963, als Willy Brandt Regierender Bürgermeister von West-Berlin war. Ihr Kern war die Einsicht, dass man die Realität zweier deutscher Staaten und die Ost-West-Spaltung zunächst anerkennen müsse, wenn man sie langfristig überwinden wolle. Diese Politik setzte Brandt später als Bundeskanzler in Abstimmung mit den westlichen Verbündeten fort. Sie führte 1975 zur Unterzeichnung der Helsinki-Schlussakte. Danach begann eine zweite Phase, in der gesichert und weiterentwickelt werden sollte, was durch Entspannung erreicht worden war.

Begünstigt wurde die neue Politik durch internationale Entwicklungen: Die Sowjetunion stabilisierte 1968 durch den Einmarsch in die ČSSR ihren Staatenblock und beendete den „Prager Frühling“. Zugleich verschärfte sich der chinesisch-sowjetische Konflikt, und die Sowjetunion brauchte westliche Technologie zur Modernisierung ihrer Volkswirtschaft. Langfristig wird außerdem die imperiale Überdehnung der Sowjetunion genannt: Nach 1945 musste sie einen „zweiten Ring“ von Staaten im späteren Warschauer Pakt kontrollieren. Nach Hannes Adomeit überforderte dies ihre geopolitischen Möglichkeiten; Modernisierung und Innovation blieben aus, und die Kosten für die DDR und das Imperium wurden zu hoch. 1988/89 kollabierten kommunistische Regime in Staaten des Warschauer Pakts, und im Dezember 1991 endete die Sowjetunion.

Das neue Politikkonzept entstand schon 1963 in Vorträgen von Egon Bahr und Willy Brandt in Tutzing. Es zielte nicht nur auf kurzfristige Abkommen, sondern auf langfristige Annäherung, möglicherweise sogar eine Konvergenz der Gesellschaftssysteme. Politisches Instrument war die Konzentration auf gemeinsame Interessen: Friedenssicherung, Verringerung atomarer Risiken, humanitäre Erleichterungen und die gegenseitige Akzeptanz des territorialen und machtpolitischen Status quo nach den Ergebnissen von Jalta.

Nach der Bundestagswahl 1969 stellte erstmals die SPD den Bundeskanzler. Ende 1969 wurden die Grundlinien konkret: Die DDR wurde nicht völkerrechtlich, aber staatsrechtlich als einer der „zwei Staaten in Deutschland“ anerkannt, die „füreinander nicht Ausland“ seien. Der Alleinvertretungsanspruch wurde aufgegeben, die DDR in die Entspannungspolitik einbezogen, die KSZE als politisches Instrument akzeptiert, der Atomwaffensperrvertrag unterzeichnet und ein Kurs Richtung atomarer und konventioneller Abrüstung eingeleitet.

Verträge und innerdeutsche Beziehungen

Die wichtigsten Entscheidungen wurden 1970 im Moskauer Vertrag und im Warschauer Vertrag festgehalten. Die CDU/CSU kritisierte die Vertragspolitik zunächst scharf, weil sie darin einen Gegensatz zur Westbindung sah und Leistung und Gegenleistung für unausgewogen hielt. Später betrachteten alle im Bundestag vertretenen Parteien die abgeschlossenen Verträge als Grundlage ihrer Deutschland- und Ostpolitik.

In den Jahren 1971 bis 1973 wurde die neue Ostpolitik vor allem in den innerdeutschen Beziehungen konkret. Nach den symbolischen, aber noch ergebnislosen Gipfeltreffen von Erfurt und Kassel 1970 wurde am 3. September 1971 das Vier-Mächte-Abkommen über Berlin geschlossen. Damit garantierten DDR und Sowjetunion erstmals seit 1945 den ungehinderten Transitverkehr von Bürgern der Bundesrepublik nach Berlin über Straße, Schiene und Wasser sowie die bestehenden Verbindungen zwischen der Bundesrepublik und Berlin. Bei der Bundestagswahl am 19. November 1972 erhielt die SPD bei einer Wahlbeteiligung von 91,1 Prozent erstmals mehr Stimmen als die CDU/CSU; der unterschriftsreife Grundlagenvertrag galt als Erfolg der Ostpolitik.

Der Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972 regelte das Verhältnis zwischen Bundesrepublik und DDR neu und trat am 21. Juli 1973 in Kraft. Ende 1973 folgte der Prager Vertrag, der die Nichtigkeit des Münchner Abkommens von 1938 über die Abtretung des Sudetenlandes erklärte. Weitere Ostverträge und Abkommen waren unter anderem der Warschauer Vertrag vom 7. Dezember 1970, das Transitabkommen vom 17. Dezember 1971, der Vertrag über den Reise- und Besucherverkehr vom 20. Dezember 1971 und der Verkehrsvertrag vom 26. Mai 1972. Wegen ihres gegenseitigen Gewaltverzichts werden diese Verträge auch Gewaltverzichtsverträge genannt.

Die Entspannung änderte jedoch nicht, dass die innerdeutsche Grenze und besonders die Berliner Mauer weiter ausgebaut wurden. Der Schießbefehl der DDR blieb bestehen, und die Stasi vertuschte Tote und Verletzte an der Mauer, um dem Ansehen der DDR nicht zu schaden. Nach der bilateralen Phase folgte eine multilaterale Phase: Die MBFR-Abrüstungsverhandlungen begannen im Oktober 1973 und endeten im Februar 1989 erfolglos; die KSZE-Konferenzen begannen im Juli 1973 und endeten im November 1990 mit der Charta von Paris.

Fortsetzung und Ergebnisse bis 1990

Nach dem Regierungswechsel 1982 brach die CDU-geführte Regierung unter Helmut Kohl die Ostpolitik nicht ab, obwohl CDU und CSU zuvor die Ostverträge bekämpft hatten. Hans-Dietrich Genscher blieb Außenminister. Franz Josef Strauß hatte bereits 1973 den Grundsatz „Pacta sunt servanda“ betont: Verträge müsse man einhalten. 1983 vermittelte er überraschend einen Milliardenkredit für die DDR, die sonst vor der Zahlungsunfähigkeit gestanden hätte. Danach gewährte das SED-Regime Reiseerleichterungen und baute Selbstschussanlagen an der innerdeutschen Grenze ab. Die Bundesregierung übernahm später Bürgschaften für weitere Kredite in Höhe von 1,95 Milliarden DM, die Verhandlungen über ein Kulturabkommen wurden wieder aufgenommen und 1986 abgeschlossen. Im September 1987 besuchte Erich Honecker die Bundesrepublik.

Ein wichtiges Ergebnis der Neuen Ostpolitik war die Aufgabe der Hallstein-Doktrin. Das Bundesverfassungsgericht stellte am 31. Juli 1973 fest, dass die Bundesrepublik Deutschland völkerrechtlich mit dem Deutschen Reich identisch bleibe, das seit 1945 nicht untergegangen sei. Die DDR werde zwar staatsrechtlich als Staat anerkannt, bleibe aber Teil Gesamtdeutschlands und sei für die Bundesrepublik trotz Ständiger Vertretungen kein Ausland. Auch die deutsche Staatsangehörigkeit sei als Kategorie erhalten geblieben; nach Auffassung des Gerichts waren auch „sogenannte DDR-Bürger“ deutsche Staatsangehörige. Dieses Urteil verhinderte, dass die Neue Ostpolitik insgesamt wegen fehlender Verfassungskonformität gestoppt werden musste.

Am 18. September 1973 traten die Bundesrepublik und die DDR als 133. und 134. Mitgliedstaat der UNO bei. Mit dem Beitritt der DDR zur Bundesrepublik endeten am 3. Oktober 1990 ihre UN-Mitgliedschaft sowie ihre Mitgliedschaft im Warschauer Pakt und im Rat für gegenseitige Wirtschaftshilfe. Durch den Zwei-plus-Vier-Vertrag wurde die Oder-Neiße-Grenze endgültig als Ostgrenze Deutschlands festgelegt. Am 3. Oktober 1990 traten Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Thüringen und der Ostteil Berlins der Bundesrepublik bei. Dadurch vergrößerten sich zugleich die Gebiete der Europäischen Gemeinschaft und der NATO.

Kritik und spätere Bewertung

Schon vor 1990 gab es deutliche Kritik. Rainer Barzel entwickelte 1963 ein Gegenmodell zu Bahrs „Wandel durch Annäherung“. Er ging vom Scheitern des Kommunismus aus und wollte die deutsche Frage offenhalten, bis sie im Rahmen einer gesamteuropäischen Lösung friedlich beigelegt werden könne. Bis dahin sollten menschliche Erleichterungen und mehr Freizügigkeit erreicht werden, aber nach dem Prinzip: keine Vorleistungen ohne fest zugesagte Gegenleistungen.

National-konservative, national-liberale und Vertreter der Vertriebenenverbände warfen der Neuen Ostpolitik vor, sie verzichte auf deutsche Ostgebiete, festige die deutsche Teilung, verletze das Wiedervereinigungsgebot, gebe das Selbstbestimmungsrecht des deutschen Volkes auf, gefährde West-Berlin, lockere die Westbindung und beschränke die außenpolitische Handlungsfähigkeit der Bundesrepublik.

Nach 1990 wurde die Ostpolitik unterschiedlich bewertet. Aus polnischer Sicht sah Adam Krzemiński 2014 in der Helsinki-Schlussakte einen Zielkonflikt: Einerseits habe sie 1975 die sowjetische Herrschaft in Ostmitteleuropa bestätigt, andererseits habe der „Korb 3“ Bürgerbewegungen und Opposition ermutigt. Bogdan Musiał kritisierte 2011 die Erzählung, die Ostpolitik habe entscheidend zum Zusammenbruch der kommunistischen Regime und zur deutschen Einheit beigetragen. Er betonte stattdessen wirtschaftliche Interessen der Sowjetunion, besonders Energiegeschäfte, und sah den Zusammenbruch eher als Ergebnis anderer Faktoren, darunter die Politik der USA unter Ronald Reagan.

Nach dem russischen Überfall auf die Ukraine am 24. Februar 2022 wurde die deutsche Ost- und Entspannungspolitik besonders kritisch hinterfragt. Heinrich August Winkler kritisierte eine zu starke Orientierung an sowjetischen Interessen und warf der SPD vor, Bürgerrechtsbewegungen im Ostblock zugunsten der Stabilität des Ost-West-Verhältnisses vernachlässigt zu haben. Bernhard Felmberg kritisierte 2022 das Vertrauen nach 1989, Konflikte würden künftig nur noch zivil gelöst; der deutsche Wehretat sei von 3,5 bis 4,2 Prozent des Bruttoinlandsprodukts unter Brandt und Schmidt bis Anfang 2022 auf 1,2 Prozent gefallen. Bingener und Wehner sahen in Teilen der SPD eine Überhöhung der Entspannungspolitik und kritisierten, viele positive Entwicklungen seien der Ostpolitik zugeschrieben worden, obwohl dies gar nicht oder nur teilweise stimme. Zugleich würdigten sie Willy Brandts Anstrengungen und betonten, dass für Brandt Entspannung nur möglich gewesen sei, wenn der Westen sich militärisch verteidigen könne.