Konjunkturpolitik

Kern und Ziele

Konjunkturpolitik bezeichnet wirtschaftspolitische Maßnahmen, mit denen der Staat und andere wirtschaftspolitische Akteure die wirtschaftliche Entwicklung beeinflussen. Im weiteren Sinne soll sie ein angemessenes Wirtschaftswachstum, Preisniveaustabilität, einen hohen Beschäftigungsstand und ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht erreichen und sichern. Diese vier Ziele heißen „Magisches Viereck“ und sind in Deutschland im Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (§ 1 StabG von 1967) verankert.

Im engeren Sinne zielt Konjunkturpolitik darauf, Konjunkturschwankungen zu begrenzen und ein möglichst gleichmäßiges Wirtschaftswachstum zu erreichen. Sie soll starke Ausschläge vermeiden, etwa Rezessionen mit Unterauslastung des Produktionspotenzials oder konjunkturelle Überhitzung mit der Gefahr starker Preissteigerungen. Dabei können Zielkonflikte entstehen: Eine Politik, die Beschäftigung sehr stark erhöhen will, kann zum Beispiel die Geldwertstabilität gefährden.

Wichtige Instrumente sind Fiskalpolitik, Geldpolitik und Einkommenspolitik. Grundlage der Analyse sind unter anderem sektorale Salden, also rechnerische Zusammenhänge zwischen Defiziten und Überschüssen verschiedener Wirtschaftssektoren innerhalb der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung.

Ursachen, Risiken und Arten

Konjunkturpolitik muss zuerst unterscheiden, warum wirtschaftliche Probleme auftreten. Hohe Arbeitslosigkeit kann konjunkturell bedingt sein, also durch Schwankungen der gesamtwirtschaftlichen Aktivität, oder strukturelle Ursachen haben, etwa strukturelle Arbeitslosigkeit oder machtbedingte Lohnkosteninflation.

Konjunkturtheorien untersuchen Ursachen und Wirkungen von Konjunkturzyklen. Gottfried von Haberler erstellte 1937 im Auftrag des damaligen Völkerbundes eine Systematik und einen Überblick über frühe Konjunkturtheorien und gilt als Pionier dieses Forschungsfeldes. Grob unterscheidet der Artikel vorkeynesianische Konjunkturtheorien, auf Keynes basierende Weiterentwicklungen und neoklassische Konjunkturtheorien.

Eine Rezession ist mit einem Rückgang der Nachfrage verbunden. Bei flexiblem Arbeitsmarkt können auch Reallöhne sinken. Als großes Risiko nennt der Artikel die Deflationsspirale: Eine stagnierende Wirtschaft kann durch sinkende Nachfrage, pessimistische Erwartungen und fallende Preise weiter geschwächt werden. Als Beispiel wird die japanische Krise Anfang der 1990er Jahre genannt.

Nach ihrer Wirkung unterscheidet man expansive Konjunkturpolitik, die positiv auf das Wirtschaftswachstum wirkt, kontraktive Konjunkturpolitik, die Wachstum dämpft, antizyklische Konjunkturpolitik, die einer Entwicklung entgegenwirkt, und prozyklische Konjunkturpolitik, die eine bestehende Entwicklung verstärkt.

Fiskalpolitik

Fiskalpolitik nutzt öffentliche Ausgaben und Einnahmen, um die Konjunktur zu beeinflussen. In einer Rezession können die öffentlichen Ausgaben, zum Beispiel öffentliche Investitionen, erhöht oder öffentliche Einnahmen, zum Beispiel Steuern, gesenkt werden. Dadurch soll die Kaufkraft im privaten Sektor gestärkt und die Gesamtnachfrage angekurbelt werden. Wenn der Staat dafür ein negatives Budgetsaldo in Kauf nimmt, spricht man von deficit spending.

In einer Phase starker Auslastung soll der Staat dagegen Budgetüberschüsse erzielen, um einer Überbeanspruchung des Produktionspotenzials entgegenzuwirken. Das deutsche Steuersystem wirkt teilweise automatisch stabilisierend: In Rezessionen sinken Steuereinnahmen, während Ausgaben wie Arbeitslosengeld steigen. Diese automatische Stabilisierung setzt voraus, dass in Aufschwungphasen genügend Mittel zurückgelegt wurden, um in Rezessionen zusätzliche Ausgaben zu finanzieren.

Ein konjunkturelles Defizit entsteht auch ohne aktive Fiskalpolitik, wenn in einer Abschwung- oder Rezessionsphase Steuereinnahmen sinken und staatliche Sozialausgaben steigen, etwa Arbeitslosengeld 1 oder Arbeitslosengeld 2. Fiskalpolitische Instrumente sind unter anderem höhere Staatsausgaben, staatliche Investitionen, Subventionen, höhere soziale Leistungen, Steuererleichterungen, günstigere Abschreibungsmöglichkeiten, niedrigere Sozialversicherungsbeiträge und günstigere Arbeits- und Produktionsbedingungen.

Expansive Fiskalpolitik fördert Wachstum, etwa durch höhere Staatsausgaben oder die Auflösung von Konjunkturausgleichsrücklagen. Kontraktive Fiskalpolitik dämpft die Konjunktur, etwa durch geringere Staatsausgaben oder die Bildung von Konjunkturausgleichsrücklagen (surplus saving). Probleme der Fiskalpolitik sind Zielkonflikte, parlamentarische Hürden, indirekte Einflussnahme und zeitliche Verzögerungen. Wegen solcher time-lags können Maßnahmen zu spät wirken und dann eine unerwünschte Entwicklung verstärken.

Der Begriff „Konjunkturimpuls“ oder „fiskalischer Impuls“ meint erhöhte Staatsausgaben, die gezielt gegen einen Abschwung beschlossen werden. Sie sollen kurzfristig den Nachfrageausfall am Markt ersetzen und die Produktionslücke verringern, also die Differenz zwischen möglichem Sozialprodukt bei vorhandenem Potenzial und der tatsächlich wegen Nachfrageausfalls produzierten Menge.

Geld- und Einkommenspolitik

Geldpolitik beeinflusst die gesamtwirtschaftliche Nachfrage nicht unmittelbar, sondern indirekt über Zinssätze und Geldmenge. Änderungen von Zinsen und Geldmenge wirken auf die Ausgabenentscheidungen von privaten Haushalten und Unternehmen. Entscheidend für die Wirksamkeit ist, wie stark der monetäre Bereich einer Wirtschaft mit dem realen Bereich verbunden ist.

Die keynesianische Erklärung betont die Liquiditätskomponente: Mehr Bankenliquidität senkt Zinssätze und Kreditkosten und kann dadurch reale Investitionen fördern. Die monetäre Erklärung betont die Vermögenskomponente: Eine Geldmengenerhöhung löst Substitutionsvorgänge aus, steigert zunächst die Nachfrage nach Wertpapieren und Finanzaktiva, senkt deren Rendite und führt am Ende zu steigender Geldnachfrage. Reale Wirkungen der Geldpolitik gelten dabei nur als vorübergehend; langfristig steigt nach dieser Darstellung nur das Preisniveau. Als besonders rigide konjunkturdämpfende Maßnahme bei Überhitzung wird die Kreditplafondierung erwähnt.

Einkommenspolitik bezieht sich vor allem auf Löhne und Einkommensverteilung. Im neoklassisch-monetaristischen Ansatz gilt anhaltende Arbeitslosigkeit als Folge eines zu hohen Reallohnniveaus. Empfohlen werden je nach Lage kostenniveauneutrale Lohnregeln oder vollbeschäftigungskonforme Richtlinien. Aktive Umverteilung wird abgelehnt, weil der Marktmechanismus nach dieser Sicht auch Verteilungsgerechtigkeit herstellt.

Keynesianische und postkeynesianische Ansätze sehen dagegen, dass traditionelle Konjunkturpolitik bei den Zielen Preisstabilität und Vollbeschäftigung teilweise wegen Verteilungskonflikten versagen kann. Einkommens- oder Lohnpolitik dient hier nicht nur der konjunkturpolitischen Absicherung, sondern kann auch einen Umverteilungscharakter haben, solange ungerechtfertigte Ungleichheiten bestehen.

Nachfrage- und Angebotspolitik

Nachfrageorientierte Wirtschaftspolitik beruht auf dem Keynesianismus und antizyklischer Finanzpolitik. Nach Keynes kann bei pessimistischen Erwartungen ein Marktgleichgewicht auch bei Unterbeschäftigung entstehen. Schwache Nachfrage führt zu niedrigen Absatzerwartungen der Unternehmen und hemmt Investitionen. Deshalb soll der Staat in Rezessionen durch Konjunkturimpulse gegensteuern, nötigenfalls auch durch Schuldenaufnahme. Maßnahmen sind Steuersenkungen, befristete Investitionsanreize, staatliche Infrastrukturinvestitionen, die Variation des Zinssatzes und die Kompensation privater Nachfrage durch Staatsnachfrage.

Nicht jede Ausgabe wirkt gleich schnell auf die Nachfrage. Einkommensteuer- oder Unternehmenssteuersenkungen können teilweise gespart oder zur Schuldentilgung verwendet werden. Schneller und stärker nachfragewirksam sind laut Artikel höhere verfügbare Einkommen einkommensschwacher Haushalte und rasch umsetzbare Infrastrukturinvestitionen. Ergänzend soll in Krisen eine Niedrigzinspolitik Investitionen und die Finanzierung staatlicher Defizite erleichtern.

Kritik aus neoklassischer Sicht lautet unter anderem, expansive Fiskalpolitik verursache Staatsverschuldung, könne durch Crowding-out private Kredite verdrängen, vernachlässige die Angebotsseite, überschätze Multiplikatoreffekte, verschärfe Verteilungskämpfe und Inflation und könne wegen time-lags prozyklisch wirken. Der Wissenschaftliche Dienst des Deutschen Bundestages erklärte am 22. Januar 2009 die von 1967 bis 1982 in Deutschland betriebene Globalsteuerung für insgesamt gescheitert. Ein Arbeitspapier von Daniel Leigh und Sven Jari Stehn kam zu dem Ergebnis, dass Geldpolitik meist erfolgreich antizyklisch eingesetzt werden konnte, während die Fiskalpolitik ein gemischtes Bild zeigte.

Angebotsorientierte Wirtschaftspolitik geht monetaristisch-neoklassisch von der Stabilität des privaten Sektors aus. Konjunkturschwankungen beruhen danach, abgesehen von exogenen Schocks, vor allem auf Marktunvollkommenheiten. Aktive diskretionäre Geld- und Fiskalpolitik wird grundsätzlich kritisch gesehen. Der Monetarismus fordert eine regelgebundene Geldpolitik, bei der die Geldmenge am Produktionspotenzial ausgerichtet wird. Angebotsorientierte Politik stützt sich außerdem auf die Saysche Theorie, nach der jedes Angebot sich selbst eine Nachfrage schafft. Ziel ist, Leistungsanreize zu stärken, Leistungshemmnisse abzubauen und das Investitions- und Produktionsklima langfristig zu verbessern.

Mögliche Maßnahmen sind Geldwertstabilität durch potentialorientierte Geldpolitik, produktivitätsorientierte Lohnpolitik, Wettbewerbspolitik, Deregulierung, günstige Investitionsbedingungen, niedrigere Steuern und Abgaben sowie weitgehender Verzicht des Staates auf Markteingriffe. Kritisiert werden eine mögliche „Umverteilung von unten nach oben“, nur langfristige Erfolge, negative Nachfrageeffekte, Zweifel am Laffer-Effekt und das Risiko, dass Unternehmen bei niedriger Kapazitätsauslastung vor allem rationalisieren und Beschäftigung weiter sinkt.

Beispiele

Als historische Beispiele nennt der Artikel den New Deal von 1933 bis 1938 in den USA, Arbeitsbeschaffungs-, Infrastruktur- und Aufrüstungsprojekte von 1933 bis 1936 im Deutschen Reich, den Bau der Interstate Highways unter US-Präsident Dwight D. Eisenhower in den 1950er Jahren, die Globalsteuerung in Deutschland von 1967 bis in die zweite Hälfte der 1970er Jahre sowie die potentialorientierte Stabilisierungspolitik in Deutschland in den 1980er und 1990er Jahren.

Im Zusammenhang mit der Finanzkrise ab 2007 werden mehrere Konjunkturprogramme genannt: die US-Konjunkturprogramme 2008 und 2009, in Deutschland Konjunkturpaket I („Beschäftigungssicherung durch Wachstumsstärkung“) und II („Entschlossen in der Krise“), die österreichischen Konjunkturbelebungspakete I und II und die Steuerreform 2009, außerdem die Verschrottungsprämie und das Wachstumsbeschleunigungsgesetz in Deutschland. Für die Wirtschaftskrise 2020 nennt der Artikel Green Recovery und den European Green Deal.