Geschichte des Wahlrechts in Deutschland

Grundlinien des deutschen Wahlrechts

Die Geschichte des deutschen Wahlrechts reicht von den ersten Repräsentativverfassungen einzelner deutscher Staaten im frühen 19. Jahrhundert bis zum heutigen Bundestagswahlrecht. Sie zeigt den Übergang von ständisch und sozial beschränkten Wahlen zu allgemeinen, gleichen, unmittelbaren, freien und geheimen Wahlen. Eine Wahl ist allgemein, wenn grundsätzlich alle Bürger wählen dürfen, und gleich, wenn jede Stimme grundsätzlich dasselbe Gewicht hat.

Auf gesamtdeutscher Ebene gab es 1848 erstmals allgemeine und gleiche Wahlen. Ab 1867 galt dieses Prinzip wieder für den Reichstag des Norddeutschen Bundes und später des Deutschen Reichs, zunächst allerdings nur für Männer. Die Novemberrevolution von 1918 führte das Verhältniswahlrecht und das Frauenwahlrecht ein. Während des Nationalsozialismus und in der DDR dienten Wahlen nicht der freien politischen Entscheidung. In der Bundesrepublik wird seit 1949 nach einer personalisierten Verhältniswahl gewählt: Die Sitzverteilung richtet sich grundsätzlich nach den Stimmenanteilen der Parteien, während die Wahlkreise zugleich die Auswahl von Personen beeinflussen.

Von den Einzelstaaten zur gesamtdeutschen Wahl

Die Entwicklung begann kurz nach 1800 mit Repräsentativverfassungen, also Verfassungen, die eine Volksvertretung vorsahen. Die Bundesakte von 1815 verlangte für jeden Gliedstaat des Deutschen Bundes eine landständische Verfassung. Viele Staaten setzten dies jedoch erst spät um; andere besaßen ältere ständische Vertretungen.

Bayern, Württemberg, Baden und Hessen-Darmstadt gehörten nach 1815 zu den ersten Staaten mit Repräsentativverfassungen. Meist durften nur wohlhabende Männer wählen, etwa wenn sie einen vorgeschriebenen Steuersatz zahlten. Daneben entsandten gesellschaftliche Gruppen wie Ritterschaften, Großgrundbesitzer oder Berufsvertretungen eigene Vertreter in die Parlamente. Besonders die französischen Revolutionen von 1830 und 1848 förderten die weitere Verbreitung repräsentativer Verfassungen.

Die Märzrevolution von 1848 bewirkte in vielen Staaten neue Verfassungen oder Wahlgesetze. Im April und Mai 1848 fanden erstmals Wahlen auf gesamtdeutscher Ebene statt. Die gewählte Frankfurter Nationalversammlung entwarf eine gesamtdeutsche Verfassung und ein Wahlgesetz mit allgemeinen und gleichen Wahlen. Die mächtigsten deutschen Fürsten nahmen diese Verfassung jedoch nicht an.

Reichstagswahlen im Nationalstaat

Nach dem Deutschen Krieg von 1866 gründeten Preußen und seine norddeutschen Verbündeten den Norddeutschen Bund. Sein Reichstag wurde nach allgemeinem und gleichem Männerwahlrecht nach dem Vorbild der Frankfurter Entwürfe gewählt. Gemeinsam mit dem Bundesrat, in dem die Gliedstaaten vertreten waren, beschloss er die Gesetze. Das norddeutsche Wahlgesetz von 1869 galt später auch im Deutschen Reich von 1871 bis 1918.

Wahlberechtigt waren Männer über 25 Jahren, sofern sie nicht beispielsweise wegen Entmündigung ausgeschlossen waren. Jeder Wähler gab in seinem Wohnwahlkreis eine Stimme für einen Direktkandidaten ab. Gewählt war, wer die absolute Mehrheit, also mehr als die Hälfte der Stimmen, erhielt. Erreichte sie niemand, folgte ein oder zwei Wochen später eine Stichwahl zwischen den beiden bestplatzierten Kandidaten. Der Sieger vertrat den Wahlkreis im Reichstag. Die Wahl sollte geheim sein, doch Wahlorganisatoren und Parteivertreter konnten teilweise durch Tricks herausfinden, wie jemand abgestimmt hatte. Im internationalen Vergleich galt das Verfahren dennoch als fortschrittlich und demokratisch.

In vielen nord- und mitteldeutschen Gliedstaaten bestanden dagegen ungleiche Wahlsysteme fort. Beim preußischen Dreiklassenwahlrecht hing das politische Gewicht von der Steuerleistung ab; bei einem Pluralwahlrecht verfügten manche Wähler über mehrere Stimmen. Süddeutsche Staaten führten vor dem Ersten Weltkrieg für ihre Zweiten Kammern allgemeine und gleiche Wahlen ein. Reichstag und Bundesrat lehnten es jedoch ab, den Einzelstaaten einheitliche Wahlrechtsgrundsätze vorzuschreiben.

Demokratisierung in der Republik

Die Novemberrevolution von 1918 führte das Verhältniswahlrecht und das Frauenwahlrecht ein. Beim Verhältniswahlrecht erhalten Parteien Sitze entsprechend ihrem Stimmenanteil. Die Weimarer Verfassung von 1919 schrieb für das Reich und die Gliedstaaten allgemeine, gleiche, direkte und geheime Wahlen vor. Sie führte außerdem erstmals Volksentscheide ein. Der Reichspräsident wurde direkt vom Volk gewählt, und das Wahlalter sank von 25 auf 20 Jahre.

Für die Reichstagswahl galt eine automatische Methode: Eine Partei erhielt für jeweils 60.000 Stimmen einen Sitz. Weil Reststimmen auf verschiedenen Ebenen nach besonderen Regeln verwertet wurden, war das Verfahren kompliziert. Vor allem bei kleinen Parteien konnten Stimmen- und Sitzanteil merklich voneinander abweichen. Da die Zahl der Sitze nicht vorher feststand, hing die Größe des Reichstags von der Wahlbeteiligung ab.

Wahlen in Diktaturen und in der DDR

Ab 1933 beseitigten die Nationalsozialisten schrittweise die freien Wahlen. Die Gliedstaaten wurden mit der Reichsebene gleichgeschaltet, das Amt des Reichspräsidenten faktisch abgeschafft und alle anderen Parteien bis Juli 1933 verboten. Zwar wurden der nur noch mit Nationalsozialisten besetzte Reichstag weiterhin gewählt und Volksabstimmungen veranstaltet, doch diese sollten die Bevölkerung mobilisieren, politisieren und eine angebliche Zustimmung zur Diktatur zeigen. Eine Auswahl zwischen Parteien und Politikern war nicht mehr möglich. Frauen verloren das passive Wahlrecht, also das Recht, selbst gewählt zu werden. Die Nürnberger Gesetze entzogen 1935 außerdem den als „rassisch jüdisch“ eingeordneten Menschen das Wahlrecht.

In der Sowjetischen Besatzungszone fanden im September und Oktober 1946 Landtags- und Kreistagswahlen statt. Neben den Blockparteien durften Massenorganisationen eigene Wahlvorschläge einreichen. Gewählt wurde unmittelbar, geheim und nach Verhältniswahlrecht. Die Sowjetische Militäradministration ließ Parteien zur Kreistagswahl jedoch nur eingeschränkt zu, worauf viele Wähler mit ungültigen Stimmzetteln reagierten.

Die DDR-Verfassung von 1949 bezeichnete die Volkskammerwahlen als allgemein, gleich, unmittelbar und geheim, nicht aber als frei. Die SED hatte sich für eine faktische Einparteienherrschaft entschieden. Seit der Volkskammerwahl 1950 gab es eine Einheitsliste der Nationalen Front. Die Wähler konnten nicht zwischen konkurrierenden Kandidaten auswählen und die Liste allenfalls durch Streichungen verändern. Als ungültig galt dies nur, wenn alle Kandidaten einzeln oder durch ein Kreuz über den gesamten Stimmzettel gestrichen wurden. Wer die Wahlkabine benutzte, machte sich verdächtig und konnte staatlichen Schikanen ausgesetzt sein; üblich war, den unmarkierten Stimmzettel direkt in die Urne zu stecken. 1963 ersetzte eine Zustimmungswahl die zuvor gesetzlich vorgesehene Verhältniswahl.

Die erste und einzige freie DDR-Wahl fand am 18. März 1990 statt. Die 400 Sitze der Volkskammer wurden durch reine Verhältniswahl in freier, allgemeiner, gleicher, direkter und geheimer Wahl vergeben. Parteien und andere längerfristig politisch tätige Vereinigungen konnten Wahlvorschläge einreichen. Die Volkskammer beschloss den Beitritt der neu gebildeten Länder zur Bundesrepublik zum 3. Oktober 1990. Am 14. Oktober folgten freie Landtagswahlen in den neuen Ländern, am 2. Dezember 1990 die Wahl zum ersten gesamtdeutschen Bundestag, dem 12. Deutschen Bundestag.

Wahlrecht in der Bundesrepublik

Nach der nationalsozialistischen Diktatur fanden in den westlichen Besatzungszonen zunächst Landtags- und Gemeindewahlen statt. Bis 1950 benötigten Parteien für ihre Gründung die Erlaubnis der jeweiligen Besatzungsmacht. Das Grundgesetz gestaltet die Bundesrepublik als repräsentative Demokratie und legt in Art. 38 Abs. 1 S. 1 GG für Bundestagswahlen die Grundsätze der Allgemeinheit, Unmittelbarkeit, Freiheit, Gleichheit und Geheimheit fest. Die genauere Ausgestaltung überlässt es weitgehend dem Gesetzgeber.

Bereits das Wahlgesetz für die erste Bundestagswahl 1949 führte die personalisierte Verhältniswahl ein. Damals hatte jeder Wähler nur eine Stimme, die zugleich für einen Wahlkreiskandidaten und die Landesliste seiner Partei zählte. Eine Landesliste erhielt Sitze, wenn sie im betreffenden Bundesland mehr als fünf Prozent der Stimmen gewann oder wenn die Partei dort mindestens ein Direktmandat errang. Diese Ausnahme hieß Grundmandatsklausel. Direkt gewonnene Mandate wurden auf die Listensitze angerechnet. Deshalb gilt das System überwiegend als Verhältniswahlrecht und nicht als Mischung aus Mehrheits- und Verhältniswahl.

Zur Bundestagswahl 1953 wurden die Fünf-Prozent-Hürde und die Grundmandatsklausel auf das gesamte Bundesgebiet bezogen. Um trotz weniger als fünf Prozent der Stimmen in den Bundestag einzuziehen, musste eine Partei seitdem mindestens drei Direktmandate gewinnen. Seit dem Vertrag von Maastricht von 1992 dürfen außerdem Bürger anderer EU-Staaten nach Art. 22 Abs. 1 AEUV und Art. 40 GRCh an Wahlen zu deutschen kommunalen Vertretungsorganen teilnehmen.

Das Bundestagswahlrecht wurde 2023 grundlegend reformiert. Abgesehen vom praktisch bedeutungslosen Fall der Einzelbewerber gibt es seither keine vom Zweitstimmenergebnis unabhängigen Direktmandate mehr. Ein Wahlkreissieg führt nur dann zum Einzug, wenn er durch genügend Zweitstimmen der Partei gedeckt ist; die Erststimme legt lediglich fest, welche Kandidaten für ihre Partei vorrangig einziehen. Für die parteipolitische Zusammensetzung des Bundestags ist allein die Zweitstimme entscheidend. Überhangsmandate, die durch mehr Wahlkreissiege als zustehende Listensitze entstanden, und die sie ausgleichenden Ausgleichsmandate entfielen. Die Grundmandatsklausel wurde gesetzlich abgeschafft, doch das Bundesverfassungsgericht ordnete 2024 ihre Fortgeltung an, um die Verfassungsmäßigkeit des Wahlrechts zu gewährleisten.