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Wahlrecht im Norddeutschen Bund und im Deutschen Kaiserreich
Wählen durften im Norddeutschen Bund und im Kaiserreich im Grundsatz alle Männer über 25 Jahre, jeder hatte eine Stimme. Ausgeschlossen waren Gruppen, die in …
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Grundzüge und politische Bedeutung
Das Wahlrecht entstand 1867 mit dem Norddeutschen Bund und dessen Reichstag. Es war im internationalen Vergleich fortschrittlich: Die Wahl war allgemein für Männer, gleich, direkt und rechtlich geheim. „Direkt“ bedeutete, dass die Abgeordneten ohne Wahlmänner gewählt wurden; „gleich“, dass jeder Wähler eine Stimme mit demselben Zählwert besaß. Politisch bedeutsam war das Wahlrecht, weil es breite männliche Bevölkerungsschichten an der nationalen Politik beteiligte, obwohl die Reichsleitung nicht vom Vertrauen des Reichstags abhängig war.
Preußen und Otto von Bismarck traten 1866 für ein allgemeines Wahlrecht ein und beriefen sich auf das Frankfurter Wahlgesetz vom 12. April 1849. Dahinter standen unterschiedliche Motive: Das Wahlrecht diente als Argument gegen Österreich, sollte die preußische Machterweiterung national legitimieren und nach einer Forschungsmeinung das Parlament eher schwächen als stärken. Auch Liberale und Nationalbewegung bezogen sich auf die Frankfurter Regelungen, um verschiedene nationale und demokratische Strömungen zusammenzuführen.
Da es zunächst keinen gemeinsamen norddeutschen Staat gab, erließen die Einzelstaaten gleichlautende Wahlgesetze. Das preußische Gesetz vom 15. Oktober 1866 verlangte unter anderem ein Mindestalter von 25 Jahren, seit mindestens drei Jahren die Staatsangehörigkeit eines beteiligten Staates, den Besitz der staatsbürgerlichen Rechte, einen Wohnsitz am Wahlort und den Eintrag in die Wählerliste. Ausgeschlossen waren unter anderem Personen unter Vormundschaft, Menschen in einem Konkursverfahren und Empfänger öffentlicher Armenunterstützung. Auf durchschnittlich 100.000 Einwohner kam ein Abgeordneter.
Am 12. Februar 1867 wurde in 297 Wahlkreisen der verfassungsberatende Reichstag gewählt. Artikel 20 der Verfassung des Norddeutschen Bundes vom 2. August 1867 schrieb allgemeine und direkte Wahlen mit geheimer Abstimmung fest. 1868 wurden außerdem süddeutsche Vertreter nach denselben Grundsätzen in das Zollparlament gewählt. Das Bundeswahlgesetz vom 31. Mai 1869 galt erstmals bei der Reichstagswahl vom 3. März 1871 und wurde damit zur Grundlage der Wahlen im Deutschen Kaiserreich. Ab 1873 kamen 15 Wahlkreise für Elsaß-Lothringen hinzu. Reichstagswahlen fanden zunächst alle drei Jahre und ab 1888 alle fünf Jahre statt. Nur der Kaiser konnte den Reichstag mit Zustimmung des Bundesrats auflösen; praktisch ging die Initiative meist vom Reichskanzler aus.
Wahlberechtigung, Parteien und Kandidaten
Ab 1869 durften grundsätzlich männliche Einwohner ab 25 Jahren wählen, wenn sie die Staatsangehörigkeit eines Bundesstaates und einen Wohnsitz in einem Wahlbezirk besaßen. Ausgeschlossen waren aktive Soldaten, Strafgefangene, Entmündigte und Empfänger von Armenunterstützung. Deutsche im Ausland und in den Kolonien konnten mangels Wohnsitzes in einem Wahlbezirk ebenfalls nicht wählen. Der Anteil der Männer im Wahlalter ohne aktives Wahlrecht sank von 11,5 Prozent im Jahr 1874 auf 5,9 Prozent im Jahr 1912, unter anderem wegen besser geführter Wählerlisten und veränderter Auslegung der Regeln.
Das Wahlrecht wurde teilweise als öffentliche Funktion und verantwortliches Amt verstanden. Eine Wahlpflicht bestand jedoch nicht; zur Wahlfreiheit gehörte auch, nicht zu wählen. Das Wahlalter blieb bis 1918 bei 25 Jahren, obwohl die allgemeine Volljährigkeit seit dem 1. Januar 1876 bei 21 Jahren lag.
Wählbar war grundsätzlich, wer das aktive Wahlrecht besaß; zusätzlich waren Soldaten wählbar. Mitglieder des Bundesrats waren ausgeschlossen. Kandidaten mussten nicht in ihrem Wahlkreis wohnen und durften in mehreren Wahlkreisen antreten, aber nur ein Mandat annehmen. Bis 1906 erhielten Reichstagsabgeordnete keine Diäten. Die Kosten eines Mandats – etwa 6000 Mark für einen zweiten Wohnsitz in Berlin und den Ausfall eines Brotberufs während rund acht Monaten – schlossen große Teile der Bevölkerung praktisch aus. Weniger wohlhabende Abgeordnete waren daher oft auf ihre Partei angewiesen.
Obwohl Parteien in der Reichsverfassung nicht genannt wurden, waren sie für die Kandidatenaufstellung, den Wahlkampf und die Verteilung der Stimmzettel unverzichtbar. § 17 des Wahlgesetzes erlaubte Wahlvereine und unbewaffnete öffentliche Versammlungen in geschlossenen Räumen. Selbst während der Sozialistengesetze von 1878 bis 1890 konnten Sozialdemokraten kandidieren und gewählt werden. Wahlversammlungen wurden allerdings häufig von einzelstaatlichen Polizeivorschriften behindert. Frauen waren besonders in Preußen und Sachsen lange von politischen Versammlungen ausgeschlossen; das Reichsvereinsgesetz von 1908 beseitigte diese Einschränkung und begrenzte zugleich polizeiliche Eingriffe.
Mehrheitswahl, Stichwahl und Wahlkreise
Das Reich war in Einerwahlkreise eingeteilt, von denen jeder einen Abgeordneten entsandte. Gewählt war nur, wer die absolute Mehrheit, also mehr als die Hälfte der gültigen Stimmen, erhielt. Erreichte sie niemand, folgte eine Stichwahl zwischen den beiden erfolgreichsten Kandidaten. Diese Regel begünstigte Bündnisse: Bürgerliche Parteien unterstützten häufig gemeinsam einen Bewerber gegen die SPD, während „deutsche“ Parteien sich gegen Kandidaten nationaler Minderheiten zusammenschlossen. Die politische Mitte und besonders die Liberalen profitierten davon. Von 679 Stichwahlen während des Kaiserreichs gewann die SPD nur 27,4 Prozent.
Trotz des Mehrheitswahlrechts entstand kein einfaches Zweiparteiensystem. Neben Konservativen und mehreren liberalen Parteien wirkten der Gegensatz zwischen Kapital und Arbeit, die katholische Zentrumspartei sowie regional konzentrierte Polen, Dänen und Elsass-Lothringer. Solche Minderheiten konnten wegen ihrer räumlichen Konzentration Wahlkreise gewinnen. Die Zahl der Kandidaten stieg von 945 im Jahr 1871 auf 1552 im Jahr 1912; zugleich entwickelte sich die frühere Personenwahl immer stärker zur Parteiwahl.
1871 bestanden 382 Wahlkreise; mit Elsaß-Lothringen waren es ab 1873 insgesamt 397. Diese Zahl blieb bis 1918 unverändert, obwohl die Bevölkerung stark wuchs und sich zugunsten der Städte verschob. Eine regelmäßige Anpassung an Volkszählungen unterblieb, auch weil Manipulationen der Grenzen befürchtet wurden. Dadurch entstanden extreme Größenunterschiede: 1912 hatte Schaumburg-Lippe als kleinster Wahlkreis 46.650 Einwohner, Teltow-Charlottenburg bei Berlin dagegen 1,2 Millionen. Zwölf Wahlkreise hatten weniger als 95.000 und zwölf mehr als 400.000 Einwohner.
Diese Einteilung begünstigte ländliche Gebiete sowie Konservative und Zentrum und benachteiligte Städte, Liberale und besonders die Sozialdemokratie. Im Durchschnitt waren etwa 10.000 Stimmen für ein Mandat nötig, für einen Sozialdemokraten aber durchschnittlich 62.000. 1907 benötigte ein Konservativer durchschnittlich 17.700, ein Sozialdemokrat 75.800 Stimmen. 1887 erhielten Konservative und Nationalliberale mit 3.573.000 Stimmen 221 Mandate, die Opposition mit 3.893.000 Stimmen nur 176.
Auch Wahlbezirke innerhalb der Wahlkreise konnten Wähler benachteiligen. Sie durften höchstens 3500 Einwohner umfassen, waren aber teilweise so klein, dass das Wahlgeheimnis gefährdet war. 1912 gab es in einem mecklenburgischen Wahlkreis 78 Bezirke mit jeweils weniger als 25 Wählern. Das Verhältniswahlrecht, bei dem Mandate entsprechend den Stimmenanteilen verteilt werden, wurde besonders von der Sozialdemokratie gefordert. Auf Reichsebene setzte es sich jedoch erst 1919 durch.
Praktischer Ablauf und Wahlgeheimnis
Die Behörden der Bundesstaaten bestimmten den Vorsitzenden des Wahlvorstands, meist einen Bürgermeister oder Landrat. Dieser ernannte einen Protokollführer und drei bis sechs Beisitzer, die keine Staatsbeamten sein durften. Politische Einseitigkeit und mangelnde Regelkenntnis der Wahlvorstände führten häufig zu Beschwerden.
Die Wahllokale waren grundsätzlich von 10 bis 18 Uhr, ab 1903 bis 19 Uhr geöffnet. Gewählt wurde in Schulen und Rathäusern, aber auch in Wohnungen, Fabriken, Hotels oder Gaststätten, die mit Parteien oder Konfessionen verbunden sein konnten. Der Wahlakt war öffentlich in dem Sinn, dass Wahlberechtigte das Wahllokal beobachten durften. Der Wahltag musste im Kaiserreich kein Sonn- oder Feiertag sein.
Der Staat war für die Wählerlisten verantwortlich. Sie lagen während der acht Tage vor der Wahl zur Kontrolle aus. Parteien fertigten Abschriften an und forderten Anhänger auf, ihren Eintrag zu prüfen. Das war wichtig, weil besonders mobile oder arme Mieter manchmal nicht gemeldet wurden. Das Gesetz verlangte keine längere Mindestansässigkeit; ein Wohnsitz im Wahlbezirk genügte.
Rechtlich erfolgte die Wahl nach § 10 des Gesetzes von 1869 persönlich mit einem verdeckten, nicht unterschriebenen weißen Stimmzettel ohne äußeres Kennzeichen. Tatsächlich war das Geheimnis lange unzureichend geschützt. Der Staat druckte keine einheitlichen Stimmzettel; Kandidaten und Parteien stellten sie her und verteilten sie. Farbe, Papier, Format oder Kanten konnten erkennen lassen, welchen Kandidaten jemand wählte. Der Wähler durfte den Zettel nicht selbst einwerfen, sondern musste ihn dem Wahlvorsteher übergeben, der ihn öffnen oder markieren konnte.
1903 wurden Wahlumschläge und Wahlkabinen eingeführt. Doch ungeeignete Kabinen, kleine Urnen oder die beobachtbare Reihenfolge der Umschläge ermöglichten weiterhin Kontrolle. Erst 1913 wurden die Urnen vereinheitlicht: Sie mussten viereckig, mindestens 90 Zentimeter hoch und zwischen gegenüberliegenden Wänden mindestens 35 Zentimeter breit sein; der Einwurfschlitz durfte höchstens zwei Zentimeter breit sein.
Nach Ende der Abstimmung zählte der Wahlvorstand Zettel oder Umschläge und verglich ihre Zahl mit den Abstimmungsvermerken. Ungültig waren unter anderem nicht weiße oder äußerlich gekennzeichnete Zettel, Zettel ohne lesbaren Namen sowie solche mit Protesten oder Vorbehalten. Vier Tage später stellte eine öffentliche Sitzung der Wahlkommission das Ergebnis des Wahlkreises fest. Bei fehlender absoluter Mehrheit ordnete der staatlich ernannte Wahlkommissar eine Stichwahl an.
Wahlbeeinflussung und Kontrolle
Direkte Bestechung, Gewalttaten, Mehrfachwahl und Stimmabgabe durch Nichtberechtigte waren im Deutschen Kaiserreich vergleichsweise selten. Häufiger war eine rechtlich schwer fassbare Wahlbeeinflussung. Wahlvorstände konnten Listen manipulieren, Öffnungszeiten verändern, unerwünschte Stimmzettel für ungültig erklären, ausgewählte Nichtwähler abholen lassen oder trotz des Verbots eine stellvertretende Stimmabgabe zulassen.
Die Reichsleitung versuchte durch „Beamtenwahlpolitik“, Staatsbedienstete zu regierungstreuem Verhalten und zur Beeinflussung anderer Wähler zu bewegen. Besonders weit ging dies in Preußen und Sachsen. Oppositionsfreundliche Beamte mussten mit dienstlichen Nachteilen rechnen, während Landräte und andere Amtsträger regierungsnahe Kandidaten unterstützen konnten. Nach 1878/1879 entwickelte die preußische Regierung ein schärferes System; nach 1888 nahm es ab, weil konservative Verbände wie der Bund der Landwirte einen Teil dieser Aufgaben übernahmen. Wegen des Wahlgeheimnisses musste die Regierung 1911 anerkennen, dass die Stimmabgabe eines Beamten nicht ohne Weiteres feststellbar war.
Katholische Geistliche waren für das Zentrum wichtig. Sie verteilten Stimmzettel, legten Gottesdienste parallel zu gegnerischen Veranstaltungen oder warben von der Kanzel. Teilweise wurde mit religiösen Nachteilen gedroht. Der Reichstag duldete organisatorische Unterstützung, betrachtete aber den unmittelbaren Einsatz kirchlicher Amtsautorität als Grenze. Der Ende 1871 beschlossene Kanzelparagraph gegen politische Agitation hatte nur geringe Wirkung. Der tatsächliche Einfluss blieb umstritten, weil sowohl das Wahl- als auch das Beichtgeheimnis genaue Nachweise erschwerten.
Arbeitgeber beeinflussten Arbeiter durch Anweisungen, kontrollierte Märsche zum Wahllokal, erkennbare Stimmzettel sowie Drohungen mit Entlassung oder Versetzung. Das geschah auf großen Gütern, in Fabriken, Bergwerken, Forstbetrieben und bei der Eisenbahn. Die Macht hatte jedoch Grenzen: häufige Arbeitsplatzwechsel, Fachausbildungen und die Unterstützungssysteme politischer Milieus, etwa Streikkassen der Sozialdemokratie, schufen Gegenkräfte. Parteien reagierten mitunter durch Boykotte.
Jeder Wahlberechtigte konnte ein Ergebnis zunächst innerhalb von zehn Tagen anfechten; seit 1892 galt dies nur noch für Wahlberechtigte des betroffenen Wahlkreises. Anders als in Großbritannien trug der Staat die Kosten. Der Reichstag prüfte die Mandate selbst. Im Kaiserreich wurden 78 Wahlkreisergebnisse für ungültig erklärt und Ersatzwahlen angesetzt. Die einfache Anfechtung schuf große Aufmerksamkeit für Verstöße, doch um 1900 wurde die Reichstagsmehrheit zurückhaltender und orientierte sich stärker an Regierungsinteressen.
Reformen im Ersten Weltkrieg und Neubeginn 1918/19
Während des Ersten Weltkriegs wurde die eigentlich 1917 endende Legislaturperiode durch Gesetze von 1916, 1917 und 1918 jeweils um ein Jahr verlängert. Gleichzeitig verstärkten der Krieg und die russische Revolution von 1917 die Forderungen nach einer Wahlrechtsreform und nach Parlamentarisierung, also einer stärkeren Abhängigkeit der Regierung vom Parlament.
Am 30. März 1917 setzte der Reichstag einen Verfassungsausschuss ein. Die kaiserliche Osterbotschaft vom 7. April versprach Reformen für Preußen nach dem Krieg, vermied aber ausdrücklich das gleiche Wahlrecht. SPD und Fortschrittliche Volkspartei verlangten Reformen, später unterstützten auch Nationalliberale unter Gustav Stresemann Veränderungen. Umstritten blieb besonders die Übertragung des allgemeinen und gleichen Reichstagswahlrechts auf die Bundesstaaten.
Ein Reformgesetz von 1918 sollte die Folgen der ungleichen Wahlkreisgrößen abschwächen. Die Zahl der Abgeordneten sollte von 397 auf 441 steigen: 361 Wahlkreise sollten weiterhin je einen Abgeordneten nach Mehrheitswahl entsenden, während 26 großstädtische Wahlkreise insgesamt 80 Mandate nach Verhältniswahl erhalten sollten. Der Bundesrat stimmte am 16. Februar 1918 und der Reichstag am 12. Juli zu. Konservative, Polen und USPD lehnten die Reform ab. Wegen des politischen Umbruchs wurde sie nicht mehr praktisch wirksam.
Am 24. Oktober 1918 stimmte das preußische Herrenhaus in erster Lesung einem gleichen Wahlrecht zu. Am 8. November beantragten SPD, Zentrum sowie Rechts- und Linksliberale, für Reichstag und Landtage das allgemeine, gleiche, direkte und geheime Verhältniswahlrecht für Männer und Frauen ab 24 Jahren festzuschreiben. Die Novemberrevolution ab dem 9. November überholte diese Pläne.
Die sozialdemokratische Übergangsregierung führte mit der Verordnung vom 30. November 1918 das Frauenwahlrecht und die Verhältniswahl ein und senkte das Wahlalter von 25 auf 20 Jahre. Die Weimarer Verfassung vom 11. August 1919 sicherte diese Grundsätze auch für die Einzelstaaten. Damit setzte die Novemberrevolution das allgemeine und gleiche Wahlrecht auf allen staatlichen Ebenen durch. Das Reichstagswahlgesetz von 1920 vervollständigte die rechtlichen Grundlagen des Wahlrechts der Weimarer Republik.