Fraktion (Politik)

Begriff und politische Bedeutung

Eine Fraktion ist ein freiwilliger Zusammenschluss gewählter Mandatsträger in einem Parlament oder einer anderen politischen Vertretungskörperschaft, etwa einem Gemeinderat. In Österreich wird sie meist „Klub“ genannt. Fraktionen bündeln politische Interessen und Ziele, organisieren die parlamentarische Zusammenarbeit und wirken an der Willensbildung innerhalb eines Parlaments mit.

Die Mitglieder gehören meistens derselben Partei an. Je nach Rechtsordnung können sich jedoch auch Abgeordnete verschiedener Parteien zusammenschließen oder unabhängige Mandatsträger aufgenommen werden. Häufig setzt der Fraktionsstatus eine bestimmte Mindestzahl von Mitgliedern oder ein anderes Quorum voraus. Anerkannte Fraktionen verfügen meist über besondere parlamentarische Rechte und erhalten oft finanzielle Mittel.

Unterschied zwischen Fraktion und Partei

Fraktion und Partei sind funktional und rechtlich zu unterscheiden. Eine Partei arbeitet vor allem außerhalb des Parlaments: Sie beteiligt sich an der allgemeinen politischen Willensbildung und stellt sich beziehungsweise ihre Kandidaten öffentlich zur Wahl. Eine Fraktion ist dagegen eine Organisationsstruktur innerhalb eines Parlaments.

In vielen Ländern, darunter Deutschland, gelten Partei und Fraktion als zwei rechtlich selbstständige organisatorische Einheiten. Zwischen ihnen dürfen keine Finanzmittel fließen. Beim Führungspersonal kann es dennoch Überschneidungen geben, etwa wenn dieselbe Person Partei- und Fraktionsvorsitz übernimmt und keine Trennung von Amt und Mandat vereinbart wurde.

Außerhalb des deutschsprachigen Raums ist diese Abgrenzung teilweise weniger deutlich. Besonders im englischsprachigen Raum kümmern sich Parteien häufig vor allem um die technische Organisation des Wahlkampfs. Ihre Vorsitzenden, die Chairs, ähneln dann eher deutschen Generalsekretären, während die politische Führung bei den Fraktionen und ihren Leaders liegt.

Fraktionen in Deutschland

In Deutschland bestehen Fraktionen im Bundestag, in den Landesparlamenten und in zahlreichen weiteren Vertretungen, beispielsweise in Landschaftsverbänden, Kreistagen und Stadträten. Normalerweise schließen sich Mandatsträger derselben Partei zusammen; teilweise muss die Fraktion auch den Namen dieser Partei tragen. Für den Fraktionsstatus ist gewöhnlich eine Mindeststärke erforderlich. Im Landtag des Saarlandes mit 51 Abgeordneten genügen beispielsweise zwei Abgeordnete.

Die Parteien einer Bundestagsfraktion dürfen grundsätzlich nicht miteinander konkurrieren. Ein Beispiel ist die gemeinsame CDU/CSU-Fraktion. Stehen beteiligte Parteien miteinander im Wettbewerb, muss der Bundestag der Anerkennung als Fraktion zustimmen. Möglich sind außerdem Fraktionsgemeinschaften verschiedener Parteien sowie die Aufnahme unabhängiger oder aus einer anderen Fraktion ausgetretener Abgeordneter als sogenannte Hospitanten.

Das Grundgesetz nennt Bundestagsfraktionen ausdrücklich nur in Art. 53a Abs. 1 Satz 2 GG. Ihre Rechtsstellung wird in §§ 53–54 AbgG näher geregelt; weitere Bestimmungen enthalten insbesondere § 10 und § 11 der Geschäftsordnung des Bundestages. Für Fraktionen der Landesparlamente regeln die Fraktionsgesetze der Länder und die Geschäftsordnungen der jeweiligen Parlamente unter anderem Rechtsstellung, Beitritt, Austritt und interne Organisation.

Fraktionen sind für die parlamentarische Willensbildung besonders wichtig. Regierungsfraktionen und ihre Disziplin tragen wesentlich dazu bei, Mehrheiten für die Gesetzgebung zu organisieren. Oppositionsfraktionen kontrollieren und kritisieren die Regierung und versuchen, sich als politische Alternative darzustellen. Eine Fraktion wird meist von einem Vorsitzenden geleitet. Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke haben gewöhnlich eine quotierte Doppelspitze, die mit mindestens einer Frau besetzt ist.

Als Grundlage effizienter Zusammenarbeit gilt die Fraktionsdisziplin: Mitglieder stimmen und handeln in der Regel entlang gemeinsam getroffener Entscheidungen. Sie steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zum freien Mandat nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG. Danach sind Abgeordnete nicht an Weisungen gebunden.

Bei fraktionsschädigendem Verhalten kann ein Mitglied ausgeschlossen werden. Es verliert dadurch nicht sein Mandat, sondern bleibt als fraktionsloser Abgeordneter im Parlament. Partei- und Fraktionsmitgliedschaft sind getrennt: Ein Parteiausschluss oder Parteiaustritt führt nicht automatisch zum Fraktionsausschluss; ebenso bewirkt ein Fraktionsausschluss oder -austritt nicht automatisch den Ausschluss aus der Partei. Beide Arten des Ausschlusses können gerichtlich überprüft werden, wobei für einen Parteiausschluss höhere Maßstäbe gelten. Im Bundestag gibt es unterhalb der erforderlichen Fraktionsstärke außerdem den Status einer „Gruppe“.

Regelungen in Österreich, der Schweiz und Belgien

In Österreich heißen die Fraktionen im Nationalrat und in den Landtagen der Bundesländer „Klubs“. Ihre Leitungen werden als Klubobleute bezeichnet. Im Bundesrat wird dagegen der Ausdruck „Fraktionen“ verwendet; an ihrer Spitze stehen Fraktionsvorsitzende.

In der schweizerischen Bundesversammlung sind mindestens fünf Abgeordnete notwendig, um eine Fraktion zu bilden. Nach Art. 61 Abs. 1 bis 4 des Schweizer Parlamentsgesetzes müssen mindestens fünf Ratsmitglieder desselben Rates der Fraktion angehören. Eine zentrale Aufgabe der Fraktionen ist es, Mitglieder in die Kommissionen zu entsenden. Für den Parlamentsbetrieb sind vor allem die Fraktionen maßgebend; politische Parteien werden im Parlamentsgesetz nicht erwähnt.

Fraktionszwang ist in der Schweiz verboten und lässt sich auch praktisch nur begrenzt ausüben. Die Abgeordneten nutzen ihre Entscheidungsfreiheit, insbesondere in Fraktionen der politischen Mitte. Dazu trägt bei, dass Regierung und Opposition nicht scharf getrennt sind: Parteien entscheiden je nach Sachfrage, ob sie die Position der Regierung unterstützen. Außerdem stärkt das Wahlsystem die persönliche Stellung der Abgeordneten. Wähler können Kandidaten auf Wahllisten streichen, durch Kumulieren doppelt aufführen oder durch Panaschieren Kandidaten anderer Parteien berücksichtigen.

Bundesräte einer Partei gehören üblicherweise dem Fraktionsvorstand an und nehmen mit beratender Stimme an Sitzungen teil. Sie dürfen jedoch weder Anträge stellen noch abstimmen und sind deshalb keine Fraktionsmitglieder.

Im Parlament der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens gibt es zwei Formen. Anerkannte Fraktionen umfassen mindestens drei Abgeordnete, erhalten mindestens einen stimmberechtigten Vertreter im Parlamentspräsidium und in den Ausschüssen sowie finanzielle Zuwendungen. Nicht anerkannte Fraktionen bestehen aus zwei Parlamentariern. Auch sie erhalten finanzielle Mittel, jedoch in geringerem Umfang, und sind nicht im Präsidium vertreten. In der Legislaturperiode 2019–2024 bestanden sechs anerkannte Fraktionen: CSP, ProDG, SP, PFF, Ecolo und Vivant.

Fraktionen im Europäischen Parlament

Im Europäischen Parlament werden die Fraktionen länderübergreifend nach der politischen Zugehörigkeit der Abgeordneten gebildet; auch die Sitzordnung im Plenarsaal richtet sich danach. Zur Gründung sind mindestens 25 Abgeordnete erforderlich, was zurzeit 3,5 % aller Sitze entspricht. Sie müssen aus wenigstens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten kommen, also aus sieben Staaten. Die kleinste Fraktion ESN erfüllte diese Voraussetzung mit 25 Abgeordneten aus acht Mitgliedstaaten knapp.

Nach Artikel 33 der Geschäftsordnung des Europäischen Parlaments darf jeder Abgeordnete nur einer Fraktion angehören. Einen Fraktionszwang gibt es nicht. Anders als im Deutschen Bundestag dürfen die Parteien innerhalb einer Fraktion miteinander konkurrieren.

Am 16. Juli 2024, nach der Europawahl im Juni 2024, bestanden acht Fraktionen: die Fraktion der Europäischen Volkspartei (Christdemokraten) (EVP), die Fraktion der Progressiven Allianz der Sozialdemokraten im Europäischen Parlament (S&D), Patrioten für Europa (PfE), Europäische Konservative und Reformer (EKR), Renew Europe (Renew), Die Grünen/Europäische Freie Allianz (Grüne/EFA), Die Linke im Europäischen Parlament – GUE/NGL sowie Europa der Souveränen Nationen (ESN).

Besondere Formen in der Sowjetunion und den USA

In der Sowjetunion bezeichnete „Fraktion“ auch innerparteiliche Zusammenschlüsse. Auf dem X. Parteitag der Bolschewiki vom 8. bis 16. März 1921 wurde ihre Bildung innerhalb der Partei durch Parteitagsbeschluss verboten. Dadurch wurde der innerparteiliche Pluralismus stark eingeschränkt.

Im Kongress der Vereinigten Staaten bilden die Abgeordneten einer Partei fraktionsähnliche Zusammenschlüsse. Bei den Demokraten heißen diese Caucus, bei den Republikanern Conference. Im Repräsentantenhaus bestehen der House Democratic Caucus und die House Republican Conference, im Senat der Democratic Caucus of the Senate und die Senate Republican Conference. Jede dieser Organisationen wird von einem Leader als Fraktionsvorsitzendem geführt.