Politisches System der Bundesrepublik Deutschland

Kernmerkmale und Verfassungsgrundsätze

Das politische System der Bundesrepublik Deutschland umfasst die politischen Institutionen, die Entscheidungsprozesse und deren Inhalte. Deutschland ist ein Bundesstaat und eine parlamentarische Demokratie. Wegen der wichtigen Rolle konkurrierender Parteien wird es auch als Parteiendemokratie bezeichnet. Regierungen entstehen meist durch Koalitionen. Der Deutsche Bundestag wählt den Bundeskanzler. Dieser bestimmt mit der Richtlinienkompetenz die Grundzüge der Innen- und Außenpolitik und schlägt die Bundesminister vor.

Die staatliche Ordnung und die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern werden vor allem durch das Grundgesetz (GG) geregelt. Das Bundesverfassungsgericht wacht über seine Einhaltung. Deutschland besteht seit 1990 aus 16 Ländern. Diese besitzen eigene Parlamente, Regierungen und Gerichte und bilden eine zweite staatliche Entscheidungsebene. Über den Bundesrat wirken sie an der Bundespolitik mit. Deutschland ist außerdem Mitglied der Europäischen Union und hat bestimmte Hoheitsrechte an diesen Staatenverbund übertragen.

Zu den unantastbaren Strukturprinzipien aus Art. 20 GG gehören Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, das Bundesstaatsprinzip und das Sozialstaatsprinzip. Außerdem gelten Gewaltenteilung und Widerstandsrecht als wichtige Grundsätze. Nach Art. 79 Abs. 3 GG dürfen die Grundsätze aus Art. 1 und Art. 20 GG nicht geändert werden (Ewigkeitsklausel). Geschützt sind damit insbesondere die Menschenwürde, der Kern der Menschenrechte, die bundesstaatliche Ordnung und die Mitwirkung der Länder an der Gesetzgebung. Die freiheitliche demokratische Grundordnung ist eine wehrhafte Demokratie: Der Staat kann verfassungsfeindliche Parteien und Vereinigungen verbieten, Grundrechte aberkennen und strafrechtliche Maßnahmen einsetzen. Als Ultima Ratio besteht nach Art. 20 Abs. 4 GG ein Widerstandsrecht gegen jeden, der diese Ordnung beseitigen will.

Parlamentarisch ist das System, weil der Regierungschef direkt vom Bundestag gewählt wird. Der Bundespräsident hat dagegen überwiegend repräsentative, integrierende und überwachende Aufgaben. Er gehört keiner der drei klassischen Gewalten an, sondern verkörpert als Staatsoberhaupt die Einheit des Staates. Die Bundesversammlung und der Bundespräsident besitzen insgesamt eine geringe Machtfülle und werden keiner Staatsgewalt eindeutig zugeordnet.

Bundesverfassung, Parlament und Gesetzgebung

Das Grundgesetz wurde vom Parlamentarischen Rat entwickelt. Der Verfassungsprozess begann mit der Übergabe der Frankfurter Dokumente am 1. Juli 1948. Gefordert wurden ein demokratisches und föderalistisches Regierungssystem sowie die Garantie persönlicher Freiheitsrechte. Das Grundgesetz trat am 24. Mai 1949 in Kraft. Es sollte zunächst nur bis zur deutschen Einheit gelten, blieb nach dem Beitritt der Länder auf dem Gebiet der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik jedoch weitgehend unverändert bestehen. Die Bürger- und Menschenrechte stehen bewusst in den ersten 19 Artikeln. Eine Änderung des Grundgesetzes erfordert eine Zweidrittelmehrheit in Bundestag und Bundesrat.

Der Bundestag wird vom Volk gewählt. Er beschließt Bundesgesetze, kontrolliert die Bundesregierung, überwacht den Bundeshaushalt, beschließt Einsätze der Bundeswehr, bildet Ausschüsse und kontrolliert die Nachrichtendienste. Außerdem wählt er den Bundeskanzler und wirkt über die Bundesversammlung an der Wahl des Bundespräsidenten mit. Formal besitzen Abgeordnete ein freies Mandat und sind nicht an Partei oder Interessengruppen gebunden. In der Verfassungswirklichkeit beeinflusst die Fraktionsdisziplin jedoch das Abstimmungsverhalten stark. Abweichungen können innerparteilich sanktioniert werden; der Fraktionsvorsitzende achtet auf die gemeinsame Linie.

Der Bundesrat vertritt die Landesregierungen. Er hat 69 Mitglieder; jedes Land besitzt je nach Einwohnerzahl 3 bis 6 Stimmen. Die Stimmen eines Landes müssen einheitlich abgegeben werden. Die Mitglieder sind an Weisungen ihrer Landesregierung gebunden (imperatives Mandat), während Bundestagsabgeordnete ein freies Mandat haben. Der Bundesrat ist keine gleichwertige zweite Kammer, wirkt aber stets am Gesetzgebungsprozess mit und muss bei bestimmten Gesetzen zustimmen. Bei Uneinigkeit kann der Vermittlungsausschuss einen Kompromiss erarbeiten.

Gesetzentwürfe können aus der Mitte des Bundestages, von der Bundesregierung oder vom Bundesrat eingebracht werden. Im Bundestag folgen drei Lesungen. Nach der Annahme in der dritten Lesung wird der Entwurf an den Bundesrat weitergeleitet. Bei Konflikten kann der Vermittlungsausschuss angerufen werden. Ein zustimmungsbedürftiges Gesetz scheitert endgültig, wenn der Bundesrat die Zustimmung auch nach einer Vermittlung verweigert. Bei einem nicht zustimmungsbedürftigen Gesetz kann der Bundestag den Einspruch des Bundesrates überstimmen. Am Ende fertigt der Bundespräsident das Gesetz aus, prüft dabei jedenfalls seine formelle Verfassungsmäßigkeit und lässt es im Bundesgesetzblatt veröffentlichen. Verfassungsändernde Gesetze benötigen in beiden Organen eine Zweidrittelmehrheit. Bundesregierung und Bundesminister können auf gesetzlicher Grundlage Verordnungen erlassen. EU-Verordnungen gelten in Deutschland unmittelbar, EU-Richtlinien müssen in nationales Recht umgesetzt werden.

Die Notstandsgesetze von 1968 sollten die Handlungsfähigkeit Deutschlands in Krisen sichern. Im Verteidigungsfall kann der Gemeinsame Ausschuss aus Bundestag und Bundesrat als Notparlament tätig werden. Seit 1949 gibt es außerdem den Gesetzgebungsnotstand, der eine Blockade durch den Bundestag verhindern soll.

Regierung und Verwaltung des Bundes

Die Exekutive setzt Gesetze und Verordnungen um. Zu ihr gehören die Bundesregierung mit Bundeskanzler und Bundesministern, Bundesbehörden und Beamte, die Bundespolizei, das Bundesamt für Verfassungsschutz, die Bundeswehr und das Auswärtige Amt. Verwaltungsakte, also konkrete Maßnahmen der Verwaltung, können von Betroffenen vor den Verwaltungsgerichten überprüft werden. Nach Ausschöpfung des Rechtswegs ist bei einer möglichen Verletzung von Grundrechten eine Verfassungsbeschwerde beim Bundesverfassungsgericht möglich.

Der Bundeskanzler wird von den Abgeordneten des Bundestages gewählt. Meist stützt er sich auf eine absolute Mehrheit, die häufig durch eine Koalition entsteht und Kanzlermehrheit genannt wird. Er besitzt die Richtlinienkompetenz und bestimmt damit die Grundzüge der Bundespolitik. Die Bundesminister werden auf seinen Vorschlag vom Bundespräsidenten ernannt und entlassen. Ein Bundeskanzler kann vor Ablauf der Amtszeit nur durch ein konstruktives Misstrauensvotum abgelöst werden. Mit einer Vertrauensfrage kann er unter bestimmten Voraussetzungen die Auflösung des Bundestages herbeiführen. Seine Macht wird durch den Bundesrat und durch Koalitionszwänge begrenzt; bei unterschiedlichen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat sind weitreichende Kompromisse nötig.

Die Bundesministerien organisieren die Verwaltung des Bundes. Politisch geleitet werden sie von den Bundesministern; an ihrer Spitze stehen außerdem Staatssekretäre. Fachreferate werden zu Abteilungen zusammengefasst. Referatsleiter und Abteilungsleiter gehören zu den politischen Beamten und können vorzeitig in den Ruhestand versetzt werden. Die Berufsverwaltung handelt jedoch relativ autonom. Beamtenrecht begrenzt die Sanktionsmöglichkeiten der Minister, und einer großen Zahl von Berufsbeamten steht nur eine kleine Zahl politischer Leitungspersonen gegenüber. Weil Gesetzesvorlagen meist in den Ministerien als Referentenentwürfe vorbereitet werden, nimmt die Politik oft erst spät und nur begrenzt Einfluss auf ihre konkrete Gestaltung. Der Bundeskanzler bestimmt Anzahl und Zuständigkeitsbereiche der Ministerien. Im März 2025 existieren 15 Bundesministerien.

Rechtsprechung und Bundespräsident

Gerichte werden grundsätzlich nicht von selbst tätig, sondern müssen angerufen werden. Im Zivil- und öffentlichen Recht gilt die Dispositionsmaxime, im Strafrecht das Akkusationsprinzip. Urteile beruhen auf Gesetzen. Bundesrichter werden durch Richterwahlausschüsse von Bundestag und Bundesrat gewählt und sind nicht weisungsgebunden. Staatsanwälte unterstehen dagegen den Justizministern von Bund und Ländern.

Das Bundesverfassungsgericht wacht über die Bindung aller staatlichen Tätigkeiten an das Grundgesetz. Es entscheidet unter anderem über Verfassungsbeschwerden, Streitigkeiten zwischen Staatsorganen (Organstreit) und die Verfassungsmäßigkeit von Gesetzen (Normenkontrolle). Nur dieses Gericht kann ein Parteiverbot oder die Verwirkung von Grundrechten aussprechen. Weitere Bundesgerichte vereinheitlichen die Rechtsprechung der Länder. Für die ordentliche Gerichtsbarkeit ist der Bundesgerichtshof die oberste Revisionsinstanz. In einer Revision wird normalerweise der Verfahrensablauf und die rechtliche Würdigung überprüft, nicht der von den Landesgerichten festgestellte Sachverhalt.

Der Bundespräsident ist das Staatsoberhaupt. Sein Amt wurde nach 1949 bewusst von der großen Machtfülle des Reichspräsidenten der Weimarer Republik abgegrenzt. Neben völkerrechtlicher Vertretung und protokollarischen Aufgaben besitzt er Reservevollmachten, die besonders in Krisen bedeutsam werden können. Er wird von der Bundesversammlung für fünf Jahre gewählt und kann einmal für eine zweite Amtszeit wiedergewählt werden.

Länder, Kommunen und Europäische Union

Jedes Land besitzt ein eigenes Regierungssystem mit Landesverfassung, Landesparlament, Landesregierung und Gerichten. Die Landesparlamente werden für vier oder fünf Jahre gewählt. Sie kontrollieren die Landesregierung und den Landeshaushalt, wirken an der Wahl des Regierungschefs und teilweise der Minister mit und beschließen Landesgesetze. In den 13 Flächenländern heißen sie Landtag, in den drei Stadtstaaten Bürgerschaft oder Abgeordnetenhaus. Bundesrecht steht regelmäßig über Landesrecht („Bundesrecht bricht Landesrecht“). Die Gesetzgebungskompetenzen der Länder sind stark eingeschränkt; wichtige Schwerpunkte bleiben Kultur, Bildung, Polizei- und Gefahrenabwehrrecht sowie die von Ländern und Kommunen ausgeführte Verwaltung.

Der Regierungschef wird immer vom Landesparlament gewählt. Er heißt in Flächenländern Ministerpräsident, in den Stadtstaaten je nach Land Regierender Bürgermeister, Präsident des Senats, Bürgermeister oder Erster Bürgermeister. Die Amtszeit richtet sich nach der Wahlperiode des Landesparlaments. Die Landesregierungen besitzen dennoch große politische Bedeutung, weil sie über den Bundesrat an Bundesgesetzgebung und Bundesverwaltung mitwirken. Zur Koordinierung arbeiten die Länder unter anderem in der Ministerpräsidentenkonferenz, Kultusministerkonferenz und Innenministerkonferenz zusammen. Die Ländergerichte übernehmen die Rechtsprechung, soweit keine Bundesgerichte zuständig sind. Jedes Land besitzt ein Landesverfassungsgericht; außerdem gibt es ordentliche und Fachgerichtsbarkeiten für Arbeits-, Finanz-, Sozial- und Verwaltungsrecht.

Kommunale Volksvertretungen wie Kreistag, Stadtverordnetenversammlung und Gemeindevertretung sind staatsrechtlich keine Organe der Legislative, obwohl sie Satzungen als exekutive Rechtsnormen erlassen. Sie gehören zur kommunalen Selbstverwaltung. Auf kommunaler Ebene wirken unter anderem Kreise und Gemeinden mit eigenen Selbstverwaltungsorganen.

Deutschland hat über EU-Vertrag und AEU-Vertrag bestimmte Hoheitsrechte auf die Europäische Union übertragen. Art. 23 GG bildet die nationale Grundlage der europäischen Integration; die Präambel sieht vor, „als gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa dem Frieden der Welt zu dienen“. Deutsche Staatsbürger besitzen zugleich die Unionsbürgerschaft. Sie können an Europawahlen und Europäischen Bürgerinitiativen teilnehmen; eine Diskriminierung von Unionsbürgern wegen ihrer Staatsangehörigkeit ist in den EU-Mitgliedstaaten verboten. Die Bundesregierung ist im Rat der Europäischen Union und im Europäischen Rat vertreten. Bundestag und Bundesrat wirken an der Europapolitik mit; Länder und Kommunen sind über den Ausschuss der Regionen vertreten. Unionsrecht hat nach der Costa/ENEL-Entscheidung Anwendungsvorrang vor nationalem Recht. Die EU darf jedoch nur in ausdrücklich durch die Verträge vorgesehenen Bereichen Recht setzen. Das Bundesverfassungsgericht behält sich nach dem Lissabon-Urteil eine Ultra-vires-Kontrolle europäischer Rechtsakte vor.

Parteien, Beteiligung und Kritik

Parteien haben nach Art. 21 GG eine besonders starke Stellung. Sie sind für die parlamentarische Demokratie und das modifizierte Verhältniswahlrecht notwendig, stellen Kandidaten für politische Ämter auf und beeinflussen die Besetzung leitender Positionen in Verwaltungen, Gerichten und Staatsanwaltschaften. CDU und CSU arbeiten auf Bundesebene zusammen; die SPD versteht sich ebenfalls als Volkspartei. AfD, FDP, Bündnis 90/Die Grünen und Die Linke werden zu den kleineren Parteien gezählt. FDP, Linke und Grüne verstehen sich als Programmparteien. Die Parteienlandschaft unterscheidet sich zwischen ehemals alten und neuen Ländern: In den östlichen Ländern sind AfD und Linke überproportional stark. Die Parteibindung der Wähler hat insgesamt abgenommen, und die Mehrheitsverhältnisse in den Ländern schwanken seit den 1990er Jahren stärker. Die AfD wird von verschiedenen Beobachtern als rechtspopulistisch eingeordnet; ihre Themen sind unter anderem Euro, Flüchtlingspolitik und direkte Demokratie. Die FDP steht den Wirtschaftsinteressen nahe, die Grünen betonen ökologische und bürgerrechtliche Fragen, und die Linke bietet sich als demokratisch-sozialistische Alternative zur SPD an.

Eine Wahl ist eine Abstimmung über Kandidaten oder Handlungsoptionen und dient politischer Willensbildung und Entscheidungsfindung. Der Bundestag wird alle vier Jahre nach personalisiertem Verhältniswahlrecht gewählt. Die Wähler haben zwei Stimmen: Mit der Erststimme wählen sie nach Mehrheitswahlrecht einen Wahlkreiskandidaten, mit der Zweitstimme eine Partei. Die Zweitstimme bestimmt größtenteils die Sitzverteilung. Die Sperrklausel liegt bei fünf Prozent der Zweitstimmen oder drei Direktmandaten. Direkt gewählte Bewerber ziehen auch mit nur einem oder zwei Direktmandaten ein, können dann aber keine Fraktion bilden. Gewählt werden außerdem das Europäische Parlament, die Landesparlamente und kommunale Vertretungen. Bei Kommunalwahlen dürfen alle EU-Bürger mit Wohnsitz im jeweiligen Bezirk wählen; an der Europawahl kann man im Wohnsitz- oder Nationalitätsstaat teilnehmen. Das Wahlrecht für Bundestag und Landtage ist an die deutsche Staatsangehörigkeit gebunden.

Direkte Demokratie ist auf Bundesebene nur bei der Neugliederung der Länder nach Art. 29 GG vorgesehen. Auf Landes- und Kommunalebene gibt es je nach Regelung Bürgerentscheide, Bürgerinitiativen und Bürgerbegehren mit unterschiedlichen Hürden und teilweise nicht bindenden Ergebnissen. Weitere Beteiligungsformen sind Petitionen an Europäisches Parlament, Bundestag und Landesparlament, Sprechstunden von Abgeordneten, Ombudsleute, Mitarbeit in Verbänden, Gewerkschaften und Religionsgemeinschaften sowie Beteiligung an kommunalen Planungsverfahren. Verbände versuchen durch Lobbyarbeit, politische Entscheidungen zu beeinflussen.

Nach der Legitimationskettentheorie wird die demokratische Legitimation hoheitlichen Handelns in einer ununterbrochenen Kette auf die Wahlentscheidung des Volkes zurückgeführt. Kritisch wird jedoch festgestellt, dass soziale Gruppen unterschiedlich berücksichtigt werden: Ein Forschungsbericht von 2016 mit Daten aus den Jahren 1998 bis 2015 fand einen deutlichen Zusammenhang zwischen politischen Entscheidungen und den Einstellungen höherer Einkommen, aber keinen oder sogar einen negativen Zusammenhang bei Einkommensschwachen. Weitere Kritik betrifft die sinkenden Mitgliederzahlen und Wahlbeteiligungen, die die Legitimität der Volksparteien schwächen, den Einfluss der Presse als faktische „Vierte Gewalt“, die Dominanz der Exekutiven durch Politikverflechtung sowie die schwierige Entscheidungsfindung im Bundesrat. Timothy Garton Ash fasste praktische Einflussfaktoren in den „vier B“ zusammen: Bundestag, Bundesverfassungsgericht, Bundesbank und Bildzeitung.