Quorum (Politik)

Bedeutung und Grundprinzip

Ein Quorum ist die Anzahl von Stimmen, die erreicht werden muss, damit eine Personenwahl oder Sachabstimmung gültig ist. Es wird in der repräsentativen Demokratie bei Wahlen und in der direkten Demokratie bei Plebisziten verwendet. Bei Wahlen spricht man häufig von einer Mindestwahlbeteiligung.

Quoren sollen verhindern, dass bei geringer Beteiligung unrepräsentative Mehrheiten entstehen. Wird ein erforderliches Quorum nicht erreicht, gilt der Stimmgang als „unbeantwortet“. Eine Wahl muss dann meist wiederholt werden. Bei einer Abstimmung führt das Verfehlen des Quorums faktisch zur Ablehnung der Vorlage, obwohl möglicherweise eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen dafür war. Dies wird als „unechtes Scheitern“ bezeichnet.

Jede Quorenregelung bestimmt zunächst eine Bezugsgröße, die als 100 % gilt. Das können etwa alle Stimmberechtigten, die tatsächlich Abstimmenden, die gültigen Stimmen oder die Summe von Ja- und Nein-Stimmen sein. Das Quorum ist dann eine feste Zahl oder ein Prozentsatz unterhalb dieser Gesamtmenge.

Wichtige Arten von Quoren

Ein Beteiligungsquorum verlangt eine Mindestzahl oder einen Mindestanteil der Stimmberechtigten, die an einer Wahl oder Abstimmung teilnehmen. Es kann beispielsweise 1.000.000 Teilnehmende oder 50 % aller Stimmberechtigten fordern. In deutschen Parlamenten ist oft ein Quorum von 50 %, in vielen Vereinssatzungen von 10 % vorgesehen. Wird es nicht erreicht, ist das Gremium nicht beschlussfähig.

Bei Volksentscheiden auf Landesebene gibt es Beteiligungsquoren nur noch in Nordrhein-Westfalen mit 50 % bei Verfassungsänderungen und in Rheinland-Pfalz mit 25 % bei einfachen Gesetzen. Auf kommunaler Ebene bestehen in Deutschland keine Beteiligungsquoren mehr. Berlin ersetzte Anfang 2010 sein früheres 15-%-Beteiligungsquorum durch ein 10-%-Zustimmungsquorum. Für Bundestags- und Landtagswahlen gibt es keine Mindestwahlbeteiligung. Die Venedig-Kommission des Europarats empfiehlt, bei Referenden keine Beteiligungsquoren vorzusehen.

Ein Zustimmungsquorum verlangt, dass ein bestimmter Anteil zustimmt. Bei einem Volksentscheid mit einem Zustimmungsquorum von 25 % aller Stimmberechtigten müssen mindestens 25 % aller Stimmberechtigten mit Ja stimmen. Zusätzlich muss es mehr Ja- als Nein-Stimmen geben: Das Quorum ersetzt die Mehrheit nicht, sondern ist eine weitere Hürde. Im Bundestag benötigen Verfassungsänderungen zwei Drittel der Abgeordneten, die sogenannte Zweidrittelmehrheit oder verfassungsändernde Mehrheit. Bei Volksentscheiden über einfache Gesetze haben elf Bundesländer Zustimmungsquoren von 15 % in NRW bis 33,3 % in Baden-Württemberg und Mecklenburg-Vorpommern. Bei Bürgerentscheiden reichen sie in 14 Bundesländern von 10 % in Bayern und Thüringen bis 30 % in Bremerhaven, Rheinland-Pfalz und dem Saarland.

Ein Ablehnungsquorum ist das Gegenstück: Eine Vorlage wird nur abgelehnt, wenn die Gegner sowohl die Mehrheit der abgegebenen Stimmen als auch einen bestimmten Anteil der Gesamtstimmen erhalten. In Deutschland kommt es praktisch nicht vor, weil Änderungen gegenüber dem bestehenden Zustand gewöhnlich als begründungspflichtig gelten.

Beim anti-proportionalen oder variablen Quorum sinkt die erforderliche Höhe, je höher die Beteiligung ist. Dieses von Thorsten Hüller entwickelte Modell kann nur ein Zustimmungs- oder Ablehnungsquorum sein. In Deutschland wird es bei keiner öffentlichen Wahl oder Abstimmung in seiner entwickelten Form angewandt. Bayern und Thüringen kennen jedoch bei Bürgerentscheiden ein nach Einwohnerzahl abgestuftes Zustimmungsquorum von 10 bis 20 %; größere Städte haben ein niedrigeres Quorum.

Weitere Quoren

Ein Petitionsquorum regelt nicht Annahme oder Ablehnung einer Vorlage, sondern den weiteren Verfahrensgang. Seit der Reform des Petitionsrechts zum 1. September 2005 muss eine öffentliche Online-Petition beim Deutschen Bundestag öffentlich behandelt werden, wenn sie innerhalb von vier Wochen 50.000 Mitzeichner findet. Das gilt nicht, wenn sich eine Zweidrittelmehrheit des Petitionsausschusses dagegen ausspricht. Beim österreichischen Nationalrat benötigen parlamentarische Bürgerinitiativen 500 Unterschriften für die Behandlung im Petitionsausschuss.

Ein Unterschriftsquorum gilt für Bürger- und Volksbegehren. Eine bestimmte absolute oder relative Zahl Wahlberechtigter muss unterschreiben, damit ein Bürger- oder Volksentscheid herbeigeführt werden kann. Es soll sicherstellen, dass die zur Entscheidung vorgelegte Frage gesellschaftlich relevant ist. In Deutschland liegen die Quoren bei Bürgerbegehren je nach Bundesland und Ebene zwischen 2 % und 15 %, bei Volksbegehren zwischen etwa 4 % und 20 %.

Ein Frauenquorum betrifft die Besetzung von Ämtern. Es wird besonders bei parteiinternen Wahlen der CDU Deutschlands eingesetzt. Bei den Grünen gilt seit 1979 eine Frauenquote, nach der mindestens die Hälfte aller Ämter weiblich besetzt sein soll. Die SPD beschloss 1988 eine 40-%-Frauenquote für Ämter und Mandate.

Debatte und Kritik

Die grundlegende Streitfrage lautet, was eine demokratische Mehrheit ist: die Mehrheit aller Stimmberechtigten oder die Mehrheit der tatsächlich Abstimmenden. Befürworter sehen Quoren als Schutz vor unrepräsentativen Ergebnissen. Bei geringer Beteiligung könnten gut organisierte Gruppen oder Zufälle dazu führen, dass Spezialinteressen als Gesamtwille erscheinen. Gegner halten die Mehrheit der Abstimmenden für ausreichend legitimiert. Wer nicht abstimmt, überlasse den Teilnehmenden implizit die Entscheidung.

Allgemeine Kritik richtet sich dagegen, dass Quoren vor allem direkte Demokratie unwirksam machen könnten: Volksentscheide scheitern vergleichsweise oft am Quorum, während dies in Parlamenten selten eine Rolle spielt. Kritiker meinen zudem, Quoren behandelten Enthaltungen logisch wie Gegenstimmen. Enthaltung sei aber weder Ja noch Nein. Dadurch könnten direktdemokratische Entscheidungen höheren Hürden unterliegen als Entscheidungen von Parlamenten und Regierungen.

Beim unechten Scheitern kann eine Ja-Mehrheit trotz Quorumsverfehlung verlieren. Als Rechenbeispiel nennt der Artikel 80 % Ja- und 20 % Nein-Stimmen: Wird das Quorum nicht erreicht, kann die Minderheit faktisch gewinnen. Beim Berliner Volksentscheid über die Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge der Berliner Wasserbetriebe wäre eine Mehrheit von 98,2 % gegenüber 1,7 % Nein-Stimmen beinahe am Zustimmungsquorum von 25 % gescheitert. Der Volksentscheid zur Rekommunalisierung der Berliner Energieversorgung scheiterte trotz 83 % Ja-Stimmen knapp am Quorum. Kritiker werten dies als Ungleichgewicht der Stimmen und Diskriminierung, weil Quoren nur für eine Seite gelten.

Besonders Beteiligungsquoren können zum Boykott anregen. Bei einem Quorum von 50 % und erwarteten 45 % Ja-, 10 % Nein- und 45 % unentschlossenen Wahlberechtigten würde eine Teilnahme der Nein-Seite die Beteiligung auf 55 % erhöhen. Boykottieren dagegen neun von zehn möglichen Nein-Stimmenden die Abstimmung, läge die Beteiligung bei 46 % und die Vorlage scheiterte. Die Nein-Stimmen hätten dann ein negatives Stimmgewicht. Außerdem kann dies das Wahlgeheimnis faktisch schwächen und die Möglichkeit einer neutralen Enthaltung durch Nichtteilnahme ausschließen. Als Beispiel wird das Volksbegehren zur Fürstenenteignung von 1926 genannt.

Zustimmungsquoren schaffen in geringerem Maß taktische Anreize. Wenn ein Scheitern wahrscheinlich erscheint, kann dies insgesamt demobilisieren. Gegner können sich darauf verlassen, dass das Quorum nicht erreicht wird, statt gegen die Vorlage zu stimmen. Im Extremfall kann dadurch gerade die Verzerrung entstehen, die ein Quorum verhindern sollte.

Beispiele aus Deutschland, Österreich und Texas

Im Deutschen Bundestag müssen nach § 45 der Geschäftsordnung mehr als die Hälfte der Abgeordneten anwesend sein, damit Beschlüsse gefasst werden können; Gleiches gilt derzeit in allen Landtagen. In der Praxis sind bei einfachen Beschlüssen oft nur die zuständigen Ausschussmitglieder anwesend. Wird die Beschlussfähigkeit angezweifelt, unterbricht das Präsidium, ruft die Abgeordneten per Klingelsignal in den Plenarsaal und lässt anschließend abstimmen. Dies geschieht selten; auch Abstimmungen mit weniger als 5 % Anwesenheit waren etwa am 28. Juni 2012 während eines EM-Halbfinales nicht unüblich.

Für die Wahl des Bundeskanzlers, das konstruktive Misstrauensvotum, die Vertrauensfrage und bestimmte Einsprüche des Bundesrates ist die Kanzlermehrheit nötig: 50 % Ja-Stimmen bezogen auf alle stimmberechtigten Abgeordneten. Eine Grundgesetzänderung benötigt mindestens zwei Drittel aller stimmberechtigten Bundestagsabgeordneten, also 66,7 %. In Baden-Württemberg gilt für eine Änderung der Landesverfassung ein dreifaches Quorum: Zwei Drittel der Mitglieder müssen anwesend sein, zwei Drittel der Anwesenden müssen zustimmen und diese Mehrheit muss zugleich mehr als die Hälfte aller Landtagsmitglieder ausmachen. Bürgerentscheide unterliegen außer in Hamburg in allen Bundesländern einem Quorum. Volksentscheide über einfache Gesetze haben außer in Bayern und Sachsen überall ein Quorum; verfassungsändernde Volksentscheide haben es in allen Bundesländern.

Im österreichischen Nationalrat müssen für einfache Gesetze mindestens ein Drittel der Abgeordneten anwesend sein. Für Verfassungsgesetze oder einen Beharrungsbeschluss müssen mindestens die Hälfte teilnehmen; Verfassungsgesetze benötigen außerdem die Zustimmung von mindestens zwei Dritteln der Anwesenden. Für Wahlen und Volksabstimmungen auf Bundesebene gibt es keine Mindestbeteiligung. Auf Landesebene gilt dies ebenfalls, außer in Tirol und Wien; auf Gemeindeebene bestehen Beteiligungsquoren nur im Burgenland und in Innsbruck.

In Texas müssen zwei Drittel der Mitglieder beider Häuser der Texas Legislature anwesend sein, damit Gesetze beschlossen werden können. Die Opposition verlässt gelegentlich das Parlament als Alternative zum Filibuster, um das Quorum zu verhindern. Um eine zwangsweise Rückführung zu vermeiden, verlassen Abgeordnete dabei den Bundesstaat und bleiben möglichst bis zum Ende der Sitzungsperiode weg.