Parlament

Grundidee und Bedeutung

Ein Parlament ist eine politische Volksvertretung. In repräsentativ-demokratischen Staaten wird es vom Staatsvolk gewählt und dadurch legitimiert. Es übt die gesetzgebende Gewalt, also die Legislative, aus und kontrolliert unter anderem Regierung und Verwaltung, also die Exekutive. Parlamente gibt es aber auch in Staaten mit nicht-demokratischem politischem System.

Ein Parlament besteht in der Regel aus einer, zwei oder drei Kammern beziehungsweise Häusern. Man spricht entsprechend von Einkammersystem, Zweikammersystem oder Dreikammersystem. Jeder demokratisch verfasste Nationalstaat besitzt ein Parlament auf nationaler Ebene. In Bundesstaaten gibt es zusätzlich Parlamente der Gliedstaaten, weil diese eine beschränkte, geteilte staatsrechtliche Souveränität und ein eigenes politisches System mit Exekutive, Legislative und Judikative haben.

Der Begriff Parlament wird manchmal auch weiter verwendet, etwa für das Europäische Parlament, für parlamentarische Versammlungen internationaler Organisationen oder für Parteitage als „Parteiparlament“. Solche Versammlungen sind aber nicht immer unmittelbar oder vollständig vom Volk legitimiert. Kommunale Vertretungsorgane wie Gemeinderäte oder Kreistage gelten in Deutschland nach herrschender Meinung und Staatspraxis nicht als Parlamente mit legislativen Befugnissen im staatsrechtlichen Sinn, sondern als Teil der Exekutive innerhalb der kommunalen Selbstverwaltung.

Aufbau und Arbeitsweise

In Demokratien werden die Vertreter eines Parlaments durch Wahlen bestimmt. In anderen Regierungssystemen können Mitglieder auch ernannt werden. Etwa 30 bis 40 Prozent der Parlamente weltweit bestehen aus zwei Kammern. Die Mitglieder der kleineren Kammern werden häufig nicht direkt gewählt, sondern ernannt oder von Gliedstaaten entsandt.

Wichtige Organe eines Parlaments sind der Parlamentspräsident und seine Stellvertreter, die Fraktionsvorsitzenden der Parlamentsparteien sowie themenbezogene Ausschüsse. Ausschüsse bereiten Gesetzentwürfe vor und leisten oft einen großen Teil der fachlichen Arbeit.

Nach ihrer Arbeitsweise unterscheidet man Redeparlamente und Arbeitsparlamente. In einem Redeparlament, typisch ist das britische Unterhaus, werden politische Fragen vor allem im Plenum diskutiert. In einem Arbeitsparlament, zum Beispiel im US-Kongress und im deutschen Bundestag, findet ein großer Teil der Arbeit in Ausschüssen statt. Die meisten Parlamente sind Mischformen beider Typen.

Bei der Parlamentsarbeit spielt auch Lobbying eine Rolle. Es wird oft kritisch gesehen, kann aber auch als Kooperation mit Verbänden, Kirchen, Gewerkschaften oder anderen Standesvertretungen verstanden werden. In vielen Ländern gibt es vor der abschließenden Beratung eines Gesetzentwurfs eine halböffentliche Beratung, in der große Organisationen und Verbände Stellungnahmen und Verbesserungsvorschläge einbringen können. In der Schweiz heißt dieses Verfahren Vernehmlassung. Parlamente, deren Mitglieder nur ehrenamtlich oder nebenberuflich tätig sind, werden Feierabendparlamente genannt.

Zentrale Funktionen

Eine Hauptfunktion von Parlamenten ist die Gesetzgebungsfunktion. Das Parlament verabschiedet Gesetze; diese Aufgabe folgt aus der Gewaltenteilung. Gesetzentwürfe können von der Regierung kommen oder aus dem Parlament selbst beziehungsweise von seinen Teilorganen wie Fraktionen oder Ausschüssen. Manchmal stellt die Regierung auf Bitte eines Teilorgans des Parlaments nur eine mögliche Formulierung bereit, ohne selbst Antragsteller zu sein; das heißt Formulierungshilfe.

Zur Initiativfunktion gehört, dass das Parlament die Regierung auffordern kann, ihm Gesetzentwürfe zur Beschlussfassung vorzulegen oder in bestimmten Angelegenheiten direkt exekutiv tätig zu werden.

Die Wahl- beziehungsweise Kreativfunktion bedeutet, dass Parlamente je nach Staat und Staatsaufbau wichtige Personen wählen. Dazu können der Parlamentspräsident, hohe Richter oder in parlamentarischen Regierungssystemen das Regierungsoberhaupt gehören.

Die Kontrollfunktion richtet sich auf die Exekutive. Parlamente prüfen Richtung, Effizienz und Rechtmäßigkeit des Regierungshandelns. Dafür besitzen sie Kontrollrechte, etwa das Recht, Untersuchungsausschüsse einzusetzen oder über Geheimdienstaktionen informiert zu werden. Diese Kontrolle wird normalerweise vor allem von der Opposition wahrgenommen. In manchen Systemen kann das Parlament das Regierungsoberhaupt abwählen, etwa durch ein konstruktives Misstrauensvotum, oder anklagen, wie beim Impeachment.

Die Kommunikations- oder Öffentlichkeitsfunktion hat zwei Seiten: Das Parlament soll öffentliche Auffassungen ausdrücken, also repräsentieren und artikulieren, und es soll zur Willensbildung beitragen, indem es das Volk informiert.

Wichtige Rechte

Zu den ältesten Rechten von Parlamenten gehört das Budget- beziehungsweise Haushaltsrecht. Der Haushalt wird als Gesetz verabschiedet. Dadurch kann das Parlament auch die Regierung kontrollieren, weil staatliche Ausgaben und Einnahmen parlamentarisch beschlossen werden.

Interpellationsrechte sind Fragerechte gegenüber Regierungsmitgliedern. Sie helfen dem Parlament, seine Kontrollfunktion wahrzunehmen.

Ein weiteres mögliches Recht ist das Selbstauflösungsrecht. Es bezeichnet das Recht eines Parlaments, sich selbst aufzulösen, sodass Neuwahlen stattfinden. Nicht jedes Parlament besitzt dieses Recht; dem deutschen Bundestag steht es zum Beispiel nicht zu.

Historische Entwicklung in Europa

In England entwickelte sich das Parlament aus dem witan, dem adligen Beraterkreis der angelsächsischen Könige. Der König musste dort Rat einholen. Nach der normannischen Invasion von 1066 wurde der witan durch die curia regis ersetzt. Ein wichtiger Schritt war der 20. Januar 1265: Simon V. de Montfort lud ohne königliche Zustimmung zu einem Parlament ein. Neben Kirchenmännern und Earls wurden erstmals auch je zwei Ritter aus jeder Grafschaft und je zwei Bürger aus jedem Borough eingeladen. Diese Regeln wurden 1295 durch Eduard I. im Model Parliament bestätigt. Später gewann das englische Parlament Macht, verstand sich zunehmend als Kontrollorgan gegenüber dem König, beanspruchte das Recht der Steuerbewilligung und wurde auch Schauplatz von Konflikten zwischen Adelsgruppen.

In Frankreich bezeichnete Parlement im Ancien Régime zunächst einen Gerichtshof, nicht ein modernes Parlament. Diese Gerichte konnten königliche Rechtsprechung bestätigen oder korrigieren und Gesetze zur „remontrance“ an den König zurückverweisen. Das heutige französische Parlament besteht seit 1958 aus Senat und Nationalversammlung.

Das polnische Parlament gehört zu den ältesten der Welt. Es entwickelte sich aus Ständeversammlungen und Ältestenräten. Seit 1493 bestand es in seiner heutigen Grundform aus Sejm und Senat. Die Verfassung Nihil Novi von 1505 übertrug die Legislative auf den Sejm, sodass der Monarch ohne Zustimmung der Abgeordneten keine Gesetze erlassen durfte. Die Lubliner Union von 1569 und die Warschauer Verfassung von 1573 brachten weitere Reformen. 1654 wurde erstmals das Liberum Veto angewandt, das Einstimmigkeit verlangte. Der Vierjährige Sejm von 1788 bis 1792 erließ 1791 die Verfassung vom 3. Mai, die erste moderne, liberale Verfassung Europas im Sinne der Aufklärung und nach den USA die zweite der Welt. Nach der Dritten Teilung Polens wurde das Parlament 1795 aufgelöst; nach dem Ende des Kommunismus 1989 wurden Senat und Sejm demokratisch wieder etabliert.

Deutschland und Schweiz

In Deutschland war die Frankfurter Nationalversammlung von 1848 in der Paulskirche das erste demokratisch gewählte deutsche Parlament. Dort wurde die Paulskirchenverfassung beschlossen, sie wurde jedoch nie umgesetzt.

In der Schweiz gelang es der europaweiten liberalen Bewegung auf dem europäischen Kontinent als einzigem Land, mit der ab 1848 gültigen Verfassung einen dauerhaften National- und Verfassungsstaat mit einem rein parlamentarischen System zu etablieren. Im Schweizer Nationalrat kamen 1848 erstmals 111 Mitglieder zusammen.