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Volksgesetzgebung in Berlin
Die Volksgesetzgebung in Berlin umfasst diejenigen direktdemokratischen Verfahren, mit denen sich das Stimmvolk unmittelbar in den Gesetzgebungsprozess im …
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Bedeutung und Überblick
Volksgesetzgebung in Berlin bezeichnet direktdemokratische Verfahren, durch die das Stimmvolk unmittelbar an der Gesetzgebung des Landes Berlin mitwirkt. Sie ergänzt die repräsentative Demokratie mit dem Abgeordnetenhaus von Berlin als gewähltem Landesparlament. Das Parlament kann Vorlagen beraten und übernehmen, muss dies aber meist nicht. Verfahren können vorzeitig enden, wenn Initiatoren und Abgeordnetenhaus oder Senat einen Kompromiss finden.
Es gibt drei Wege: Erstens die Volksinitiative, mit der ein Anliegen zur Behandlung in das Abgeordnetenhaus eingebracht wird. Zweitens das dreistufige Verfahren aus Antrag auf ein Volksbegehren, Volksbegehren und Volksentscheid; damit kann unmittelbar über Gesetze oder andere Vorlagen entschieden werden. Drittens gibt es die obligatorische „Volksabstimmung“, also ein zwingendes Referendum über bestimmte Verfassungsänderungen.
Ein Referendum, bei dem das Parlament dem Stimmvolk freiwillig einen Beschluss zur verbindlichen Entscheidung vorlegt, ist in Berlin bislang nicht vorgesehen. Einwohneranträge sowie Bürgerbegehren und Bürgerentscheide der Bezirke zählen nicht zur Landes-Volksgesetzgebung, weil Bezirke keine Gesetzgebungskompetenz haben.
Entwicklung der Regeln
Bei der Gründung des Landes Berlin 1950 war zunächst ein Volksbegehren vorgesehen, das später nur noch der vorzeitigen Auflösung des Abgeordnetenhauses dienen konnte. Durch eine Verfassungsänderung von 1974 wurde das Volksbegehren darauf beschränkt. Bis 1995 wurden zwei solche Verfahren gestartet, aber keines führte zu einem Volksentscheid.
Nach der deutschen Wiedervereinigung wurde die Berliner Verfassung 1995 umfassend überarbeitet und per Referendum angenommen. Sie führte die heutigen Grundformen der Volksgesetzgebung ein: die eigenständige Volksinitiative, das dreistufige Verfahren und ein eng begrenztes obligatorisches Referendum. Die damaligen Unterschriftenhürden waren jedoch hoch; außerdem waren nur einfache Gesetze zulässig, nicht Verfassungsänderungen oder allgemeine Fragen der politischen Willensbildung. Erste Verfahren waren 1998 die Volksinitiative gegen den Transrapid und der Antrag gegen die Rechtschreibreform.
Die Reform von 2006 senkte die Hürden deutlich: Für Volksinitiative und Antrag auf ein Volksbegehren wurden jeweils 20.000 statt 90.000 Unterschriften erforderlich. Beim Volksbegehren sank die Hürde von 10 % auf 7 % der Stimmberechtigten; die Sammelfrist stieg von zwei auf vier Monate. Freie Sammlung auf Listen wurde erlaubt, während zuvor nur die Amtseintragung möglich war. Zudem durften nun auch sonstige Gegenstände der politischen Willensbildung behandelt werden. Die Änderung wurde am 17. September 2006 mit 84 % „Ja“-Stimmen bestätigt. Noch 2008 führte das Tempelhof-Verfahren zum ersten Volksentscheid aufgrund eines Volksbegehrens.
Seit 2015 beschreibt der Artikel erneut Einschränkungen: 2016 wurden die Anforderungen für die Anerkennung von Unterschriften verschärft und der Spielraum des Senats für öffentliche Mittel in Gegenkampagnen erweitert. Kostenerstattung für erfolgreiche Initiativen und elektronische Unterschriftensammlung wurden nicht eingeführt. Lange Zulässigkeitsprüfungen können außerdem verhindern, dass ein Volksentscheid mit einer Wahl zusammengelegt wird. Die COVID-19-Pandemie erschwerte ab 2020 die Sammlung zusätzlich.
Rechtsgrundlagen und Volksinitiative
Rechtsgrundlagen sind die Artikel 59, 61–63 und 100 der Landesverfassung, die §§ 29–40 des Abstimmungsgesetzes sowie Abstimmungsordnung und Landeswahlordnung. Vorlagen müssen mit dem Grundgesetz und der Berliner Verfassung vereinbar sein.
Eine Volksinitiative nach Artikel 61 bringt einen bestimmten Berlin betreffenden Gegenstand der politischen Willensbildung in das Abgeordnetenhaus ein. Sie ist ein eigenständiges Initiativrecht und kann in Berlin nicht den Weg zu Volksbegehren oder Volksentscheid eröffnen. Das Abgeordnetenhaus muss sich innerhalb von vier Monaten damit befassen, kann das Anliegen aber ablehnen, abändern oder ohne Beschluss lassen. Vertrauenspersonen dürfen als Gäste an den Beratungen teilnehmen; nach der Behandlung im Plenum endet das Verfahren.
Erforderlich sind 20.000 gültige Unterstützungsbekundungen. Unterstützen dürfen Einwohnerinnen und Einwohner mit Erstwohnsitz seit mindestens drei Monaten in Berlin, die mindestens 16 Jahre alt sind; deutsche Staatsangehörigkeit ist nicht nötig. Es gibt keine feste Sammelfrist, aber nur Unterschriften aus den sechs Monaten vor Einreichung zählen. Da lediglich ein bestimmbares Berlin betreffendes Anliegen verlangt wird, wurde bislang keine Volksinitiative für unzulässig erklärt.
Nach Artikel 100 müssen Änderungen der Artikel 62 und 63 der Landesverfassung, welche Volksbegehren und Volksentscheid regeln, zwingend einer „Volksabstimmung“ vorgelegt werden. Sie soll verhindern, dass das Abgeordnetenhaus die direkte Mitwirkung ohne Zustimmung des Stimmvolks verändert. Anders als beim Volksentscheid gilt hierfür kein Abstimmungsquorum.
Vom Antrag zum Volksentscheid
Ein Antrag auf ein Volksbegehren kann ein Gesetz oder einen allgemeinen Gegenstand der politischen Willensbildung betreffen. Auch Verfassungsänderungen oder Neuwahlen sind möglich, aber mit höheren Hürden. Ausgeschlossen sind Landeshaushaltsgesetz, Abgaben, Tarife öffentlicher Unternehmen, Personalentscheidungen und Anliegen gegen geschlossene Verträge. Über denselben Sachverhalt darf je Legislaturperiode nur einmal ein Volksentscheid stattfinden. Neuwahlbegehren sind nur in den ersten 46 Monaten einer Legislaturperiode zulässig.
Der Senat prüft den Antrag auf Zulässigkeit. Gegen eine ablehnende Entscheidung können Initiatoren den Verfassungsgerichtshof von Berlin anrufen. Für einen normalen Antrag sind 20.000 gültige Unterschriften nötig, für Verfassungsänderung oder Neuwahlen 50.000. Unterschriftsberechtigt sind deutsche Staatsangehörige ab 16 Jahren – vor 2024 ab 18 Jahren – mit Erstwohnsitz seit mindestens drei Monaten in Berlin. Das Abgeordnetenhaus kann den erfolgreichen Antrag binnen vier Monaten behandeln.
Danach kann ein Volksbegehren angemeldet werden. Es benötigt in vier Monaten die Unterstützung von 7 % der Stimmberechtigten; für Verfassungsänderung oder Neuwahlen sind es 20 %. Die Sammlung erfolgt auf genehmigten Papierlisten und in freier Sammlung im öffentlichen Raum. Elektronische Sammlung und Briefeintragung sind nicht vorgesehen. Bezirksämter gleichen die Unterschriften mit dem Melderegister ab.
Ist das Volksbegehren erfolgreich, kann das Abgeordnetenhaus die Vorlage im Wesentlichen unverändert übernehmen; dann entfällt der Volksentscheid. Andernfalls findet er grundsätzlich binnen vier Monaten statt. Liegt innerhalb von acht Monaten eine Wahl, darf er mit ihr zusammengelegt werden; ein Anspruch darauf besteht nicht. Das Abgeordnetenhaus kann bis 60 Tage vorher einen Alternativentwurf beschließen, über den gleichzeitig abgestimmt wird.
Ein normales Volksbegehren ist angenommen, wenn die Mehrheit aller abgegebenen Stimmen – ungültige Stimmen zählen mit – auf „Ja“ lautet und mindestens 25 % der Stimmberechtigten zustimmen. Für eine Verfassungsänderung sind eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden und ein 50-%-Zustimmungsquorum nötig. Bei Neuwahlen genügt die einfache Mehrheit, aber mindestens 50 % der Stimmberechtigten müssen teilnehmen. Gesetzliche Ergebnisse sind verbindlich und einem Parlamentsbeschluss gleichgestellt. Bei allgemeinen Fragen der Willensbildung kann der Senat dagegen vom Ergebnis abweichen; außerdem kann das Abgeordnetenhaus ein durch Volksentscheid beschlossenes Gesetz später ändern.
Ablauf, Kosten und Transparenz
Für Volksinitiative, Antrag und Volksbegehren sind fünf Vertrauenspersonen zu benennen. Nur sie dürfen verbindliche Erklärungen für die Initiative abgeben. Die Initiative muss eine Kostenschätzung für die Umsetzung vorlegen; auch der Senat erstellt eine Schätzung. Listen müssen Initiative, Vertrauenspersonen, Kostenschätzungen und die wesentlichen Anliegen nennen und werden vor der Sammlung vom Landeswahlleiter geprüft. Nach Ende des Verfahrens müssen Bezirksämter die eingereichten Listen aus Datenschutzgründen vernichten.
Die Prüfung von Unterschriften verursacht laut Artikel zunächst keine besonderen Mehrausgaben, weil Bezirksämter sie mit vorhandenem Personal erledigen. Ein mit einer Wahl zusammengelegter Volksentscheid verursacht vor allem zusätzliche Druckkosten. Ein getrennt abgehaltener Volksentscheid kann dagegen für Material, Personal und Organisation Kosten im mittleren einstelligen Millionenbereich verursachen.
Auch Initiativen tragen Kosten: Druck und Versand von Unterschriftenlisten liegen bei Volksbegehren üblicherweise im zweistelligen Tausender-Bereich. Hinzu kommen häufig hauptamtliche Koordination, Informationsmaterial, Plakate, gegebenenfalls Gutachten und anwaltliche Begleitung. Verfahren bis zum Volksentscheid kosten nicht selten mehrere hunderttausend Euro. Anders als bei Wahlkämpfen gibt es keine Kostenerstattung; Initiativen finanzieren sich durch Spenden. Seit der Änderung des Abstimmungsgesetzes vom 1. Juli 2010 müssen Spenden ab insgesamt 5.000 Euro samt Name des Spenders offengelegt werden.
Wichtige Themen und Beispiele
Wiederkehrende Themen sind die Auflösung des Abgeordnetenhauses, Bildung und Kinderbetreuung, Stadtentwicklung, öffentliche Unternehmen, Wohnen, Klimaschutz und Demokratiepolitik. Seit 1981 gab es neun Volksbegehren zur vorzeitigen Auflösung des Abgeordnetenhauses; keines war unmittelbar erfolgreich. 1981 kam es zwar zu Neuwahlen, doch das Parlament beschloss seine Auflösung selbst.
In der Stadtentwicklung war der Flughafen Tempelhof beziehungsweise später das Tempelhofer Feld besonders wichtig. Das Volksbegehren zum Erhalt des Tempelhofer Feldes wurde am 25. Mai 2014 angenommen. Das daraus hervorgegangene ThF-Gesetz verbietet eine Bebauung oder schon Planung auf dem Feld weitgehend. Beim Volksentscheid zum Weiterbetrieb des Flughafens Tegel am 24. September 2017 wurde die Vorlage zwar angenommen, hatte aber nur empfehlenden Charakter und wurde nicht umgesetzt. Daraus entstand teilweise die unzutreffende Annahme, Volksentscheide seien grundsätzlich unverbindlich.
Bei öffentlichen Unternehmen wurde das Volksbegehren zur Offenlegung der Teilprivatisierungsverträge der Berliner Wasserbetriebe am 13. Dezember 2011 angenommen. Das Volksbegehren „Neue Energie für Berlin“ scheiterte 2013 am Quorum, führte aber laut Artikel dennoch teilweise zum Rückkauf der Energiebetriebe.
In der Wohnungspolitik wurde „Deutsche Wohnen & Co enteignen“ am 26. September 2021 mit klarer Mehrheit angenommen. Das geforderte Gesetz zur Vergesellschaftung großer nicht-gemeinnütziger Wohnungsunternehmen lag laut Artikel im März 2026 noch nicht vor. Im Klimaschutz wurden unter anderem die Volksinitiative „Klimanotstand Berlin“ übernommen, „Klimaneustart Berlin“ führte zur Einrichtung eines Klima-Bürgerrats, und „Berlin 2030 klimaneutral“ verfehlte am 26. März 2023 das 25-%-Zustimmungsquorum.
