Referendum

Definition und politische Bedeutung

Ein Referendum ist eine Abstimmung aller Wahlberechtigten über eine Vorlage, die vom Parlament, von der Regierung oder einer anderen Institution mit Regierungsgewalt erarbeitet wurde. Es ist ein Instrument der direkten Demokratie: Die Wahlbevölkerung entscheidet unmittelbar über eine politische Frage. Deshalb besitzt das Ergebnis eine besonders hohe politische Legitimität. Wie stark ein Referendum die Politik tatsächlich beeinflusst, hängt jedoch von den politischen, gesellschaftlichen und institutionellen Bedingungen des jeweiligen Landes ab.

Als ähnliche Begriffe werden Abstimmung, Volksabstimmung, Plebiszit und Volksentscheid verwendet. In der Politikwissenschaft bezeichnet „Referendum“ meist eine Abstimmung über eine von einer gewählten Vertretung erarbeitete oder bereits beschlossene Vorlage. Eine aus der Bevölkerung stammende Vorlage wird dagegen häufig als Volksinitiative oder Volksentscheid bezeichnet. Diese Abgrenzung wird vor allem in der Schweiz konsequent verwendet; dort ist „Volksabstimmung“ der Oberbegriff für Referenden und Volksinitiativen. Das deutsche und österreichische Recht sowie viele andere Sprachen verwenden die Begriffe weniger einheitlich.

Referenden können auf nationaler, föderaler, internationaler oder supranationaler Ebene stattfinden. Sie betreffen besonders häufig Verfassungen, wichtige Gesetze, Staatsverträge, internationale Abkommen sowie Souveränitäts- und Territorialfragen. Empirische Untersuchungen betonen, dass ihre Wirkung von der politischen Kultur und den Machtverhältnissen abhängt: Referenden können bestehende Macht sichern, dem Parteienwettbewerb dienen oder die politische Beteiligung der Bürger stärken. Von 1874 bis 2009 wurden weltweit 537 von Bürgern aktiv eingeleitete „Bottom-up“-Referenden gezählt. 336 davon, also 62,6 %, fanden in der Schweiz statt.

Formen und Wirkungsweisen

Referenden lassen sich nach ihrem Gegenstand, ihrem Initiator, dem Zeitpunkt der Abstimmung und der Verbindlichkeit des Ergebnisses unterscheiden. Die Formen überschneiden sich häufig.

Ein abrogatives Referendum hebt ein bereits geltendes Gesetz auf. Es wird aus der Bevölkerung angestoßen und setzt eine bestimmte Zahl von Unterschriften voraus. Es spielt besonders in Italien und einigen lateinamerikanischen Ländern eine Rolle.
Beim fakultativen Referendum kann über eine bereits von der gewählten Vertretung beschlossene Vorlage abgestimmt werden. Meist müssen Wahlberechtigte dafür genügend Unterschriften sammeln; teilweise kann auch eine zweite Parlamentskammer die Abstimmung verlangen.
Ein obligatorisches Referendum findet automatisch statt, wenn die Rechtsordnung es für einen bestimmten Rechtsakt zwingend vorschreibt. Das betrifft häufig Änderungen der Verfassung oder ihrer wesentlichen Grundsätze.
Ein Finanzreferendum gibt den Wahlberechtigten die Möglichkeit, über besonders hohe öffentliche Ausgaben zu entscheiden. Es ist vor allem in der Schweiz bedeutsam und kann fakultativ oder obligatorisch sein.
Bei einem konfirmativen Referendum legt die Regierung oder das Parlament der Bevölkerung aus eigenem Entschluss eine Vorlage zur Bestätigung vor.
Ein konstitutives Referendum oder Verfassungsreferendum betrifft Teile oder die Gesamtheit einer Verfassung. Es ist in vielen Staaten zugleich obligatorisch und weltweit die verbreitetste Referendumsform.
Ein konsultatives Referendum, im Deutschen meist Volksbefragung genannt, ermittelt die Meinung der Bevölkerung, ist aber rechtlich nicht bindend.
Ein suspensives Referendum hält einen beschlossenen, aber noch nicht geltenden Rechtsakt vorläufig „in der Schwebe“. Sein Inkrafttreten wird aufgeschoben, damit Unterschriften für eine Abstimmung gesammelt werden können. Die aufschiebende Wirkung beginnt bereits mit der offiziellen Anmeldung des Referendums.

Anwendung auf verschiedenen politischen Ebenen

Innerhalb eines Staates dienen Referenden besonders häufig der Annahme einer Verfassung und können dadurch einen identitätsstiftenden Gründungsakt bilden. Die Verfassungen Hessens und Bayerns wurden 1946 der Bevölkerung vorgelegt. Darüber hinaus werden Referenden meist nur bei besonders weitreichenden oder umstrittenen Entscheidungen eingesetzt. In Brasilien lehnten 2005 etwa 64 % der Abstimmenden ein geplantes Verbot des Waffenhandels ab.

Regierungen können mit einem Referendum eine gesellschaftlich umstrittene Entscheidung besonders stark legitimieren oder ein ablehnendes Parlament umgehen. Umgekehrt können Parlamente oder parlamentarische Minderheiten das Instrument gegen eine mächtige Regierung einsetzen.

International betreffen Referenden vor allem die Unabhängigkeit, Autonomie oder staatliche Zugehörigkeit eines Gebietes. Sie können eine friedliche Entscheidung ermöglichen, wenn alle beteiligten Seiten das Verfahren akzeptieren und die Grundsätze einer freien Wahl eingehalten werden. Eritrea entschied 1993 nach mehr als 30 Jahren Bürgerkrieg unter internationaler Beobachtung über seine Unabhängigkeit von Äthiopien. Beim von der internationalen Gemeinschaft organisierten Referendum in Osttimor stimmte 1999 die Mehrheit für die Unabhängigkeit von Indonesien.

Fehlt die vorherige Anerkennung durch alle Seiten, verliert ein Referendum an Wirkung. Das Referendum von 2006 im faktisch unabhängigen Transnistrien führte trotz einer großen Mehrheit für die Abspaltung von Moldau und den Beitritt zur Russischen Föderation zu keiner Änderung des politischen Status, weil Moldau und weitere Staaten es ablehnten.

Auf supranationaler Ebene geht es häufig um die Übertragung staatlicher Rechte, etwa in der Währungs-, Außen- oder Strafverfolgungspolitik. Norwegen lehnte 1972 den Beitritt zur EWG und 1994 den EU-Beitritt ab. Dänemark stimmte 2000 gegen die Einführung des Euros; die Schweiz nahm 2005 den Beitritt zum Schengener Abkommen an. Irland lehnte den Vertrag von Lissabon zunächst in einem bindenden Referendum ab, stimmte ihm aber 2009 in einer zweiten Abstimmung zu. Im Vereinigten Königreich befürworteten die Abstimmenden 1975 den Verbleib in der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft; beim Brexit-Referendum 2016 stimmte zwar eine Mehrheit der abgegebenen Stimmen, aber keine Mehrheit aller Wahlberechtigten für den EU-Austritt.

Schweiz und Liechtenstein

In der Schweiz bestätigt oder verwirft das Volk einen Parlamentsbeschluss, ohne den Abstimmungstext ändern zu können. Eine Ausnahme ist das konstruktive Referendum, das auf Bundesebene jedoch nicht existiert. Das Referendumsrecht wirkt wie ein Veto und gilt als „Bremse in der Hand des Volkes“, während die Volksinitiative als „Motor der Politik“ bezeichnet wird. Schon die Möglichkeit eines Referendums zwingt Parlamente häufig dazu, Kompromisse zwischen großen Interessengruppen zu suchen, und trägt damit zur Konkordanzdemokratie bei.

Auf Bundesebene unterliegen alle Änderungen der Bundesverfassung, eine Totalrevision sowie der Beitritt zu Organisationen kollektiver Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften dem obligatorischen Referendum. Erforderlich sind sowohl das Volksmehr, also die Mehrheit der Abstimmenden, als auch das Ständemehr, also die Mehrheit der Kantone. Gegen Bundesgesetze, bestimmte Bundesbeschlüsse und gewisse völkerrechtliche Verträge kann ein fakultatives Referendum verlangt werden. Dafür müssen innerhalb von 100 Tagen mindestens 50.000 Stimmberechtigte oder acht Kantone zustimmen; zur Annahme genügt das Volksmehr. Ein Kantonsreferendum kam bislang nur zweimal zustande, 2003 und 2025.

Die Kantone besitzen teilweise noch weitergehende Rechte. Fast alle kennen fakultative Referenden über einfache Gesetze; fünf Kantone sehen dafür unter bestimmten Bedingungen auch obligatorische Referenden vor. In allen Kantonen gibt es ein Finanzreferendum über ungewöhnlich hohe Staatsausgaben, auf Bundesebene dagegen nicht. Auch die knapp 2300 Gemeinden verfügen überwiegend über obligatorische, fakultative und finanzielle Referenden, deren genaue Regeln von Kanton und Gemeinde abhängen.

Liechtenstein kennt seit der Verfassung von 1921 Referenden; Reformen von 1992 und 2003 erweiterten ihren Anwendungsbereich. Möglich sind konfirmative, fakultative, obligatorische und finanzielle Referenden. Wegen des weitreichenden Vetorechts des Fürsten haben sie letztlich konsultativen Charakter: Verweigert der Fürst binnen sechs Monaten seine Unterschrift, tritt ein Beschluss nicht in Kraft. Ein fakultatives Finanzreferendum kann bei einmaligen Ausgaben von 500.000 CHF oder wiederkehrenden Ausgaben von 250.000 CHF ergriffen werden.

Deutschland und Österreich

In Deutschland ist das Referendumsrecht insgesamt schwach ausgebaut. Auf Bundesebene sieht das Grundgesetz ein konstitutives Referendum bei der Ausarbeitung einer neuen Verfassung nach Art. 146 sowie obligatorische Referenden bei einer Neugliederung des Bundesgebietes vor. Eine Neugliederungsabstimmung führte 1952 zur Gründung Baden-Württembergs; 1996 wurde die Vereinigung Berlins und Brandenburgs abgelehnt. Das Saarland lehnte 1955 mit 67,7 % das Europäische Saarstatut ab und trat zum 1. Januar 1957 der Bundesrepublik bei.

In den Bundesländern gelten unterschiedliche Regeln. Hessen und Bayern schreiben Referenden für Verfassungsänderungen allgemein vor; Berlin nur bei Änderungen der Verfassungsartikel 62 oder 63 zur direkten Demokratie. Baden-Württemberg nutzte 2011 im Streit um Stuttgart 21 erstmals die Möglichkeit eines konfirmativen Referendums. Hamburg ist das einzige deutsche Land mit einem fakultativen Referendum. Auf kommunaler Ebene ermöglichen seit 2005 alle Bundesländer verbindliche Abstimmungen durch ein Ratsbegehren; teilweise gibt es zusätzlich unverbindliche Bürgerbefragungen. Von 1956 bis Ende 2017 fanden insgesamt 7.503 Bürger- und Ratsbegehren statt.

Österreich besitzt ein moderat ausgebautes, aber selten genutztes Referendumsrecht. Auf Bundesebene ist eine Volksabstimmung bei einer Gesamtänderung der Bundesverfassung und bei der vorzeitigen Absetzung des Bundespräsidenten obligatorisch; über einen Gesetzesbeschluss findet sie außerdem statt, wenn der Nationalrat dies beschließt. Bundesweite Volksabstimmungen gab es 1978 zur friedlichen Nutzung der Kernenergie und 1994 zum EU-Beitritt. Die einzige bundesweite Volksbefragung, also ein konsultatives Referendum, betraf 2013 die Einführung eines Berufsheeres. Die Regeln der Länder unterscheiden sich stark: Einige sehen keine Referenden vor, andere erlauben konsultative, konfirmative oder in besonderen Fällen obligatorische Abstimmungen. Vergleichsweise häufig wurden sie in Wien eingesetzt.

Risiken, Missbrauch und Kritik

Die hohe Legitimationskraft macht Referenden anfällig für Missbrauch. Diktaturen können sie nutzen, um sich einen demokratischen Anschein zu geben; in defekten Demokratien können sie das Gleichgewicht der Gewalten verschieben. Mögliche Manipulationen sind ungleiche finanzielle und organisatorische Chancen im Abstimmungskampf, die Verbindung verschiedener Fragen, suggestive Formulierungen oder Stimmzettel, Drohungen, Gewalt, der Ausschluss politischer Gegner und Wahlfälschung. Das Schweizer Prinzip der „Einheit der Materie“ soll verhindern, dass sachlich verschiedene Fragen nur gemeinsam angenommen oder abgelehnt werden können.

Ein extremes Beispiel ist die Abstimmung über den Anschluss Österreichs an das Deutsche Reich 1938. Die Anschlussfrage wurde mit der Wahl der NSDAP-Liste verbunden, Frage und Stimmzettel waren suggestiv gestaltet, Gegner wurden an Werbung und teilweise an der Teilnahme gehindert, und geheime Abstimmungen waren vielerorts nicht möglich. Eine Beteiligung von über 99 % und ebenfalls über 99 % Ja-Stimmen sprechen mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit für Wahlfälschung.

Auch die Bedingungen eines formal korrekten Referendums sind umstritten. Kritisiert wird, dass bei grundlegenden Änderungen eine knappe Mehrheit von etwas mehr als 50 % möglicherweise nicht ausreiche und stattdessen eine Zwei-Drittel- oder Drei-Viertel-Mehrheit nötig sein könnte. Bei wiederholten Abstimmungen stellt sich die Frage, welches Gewicht frühere Ergebnisse haben. Bei Abspaltungsfragen wie in Katalonien ist außerdem strittig, wer abstimmen darf: nur die Bevölkerung des betroffenen Gebietes oder die gesamte Bevölkerung des bisherigen Staates. Solche Fragen zeigen, dass nicht allein das Abstimmungsergebnis, sondern auch Regeln, Wahlberechtigung, Fragestellung, Freiheit der Wahl und vorherige Anerkennung des Verfahrens über die Legitimität entscheiden.