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Volksentscheid
Bei einem Volksentscheid entscheiden die stimmberechtigten Bürger unmittelbar über die Annahme oder Ablehnung einer Vorlage (zum Beispiel eines Gesetzes).
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Begriff und Abgrenzung
Ein Volksentscheid ist ein Instrument der direkten Demokratie in Deutschland. Die stimmberechtigten Bürger entscheiden unmittelbar über die Annahme oder Ablehnung einer politischen Vorlage, etwa eines Gesetzes. Nach Artikel 20 des Grundgesetzes äußert sich der Souverän in „Wahlen und Abstimmungen“. Volksentscheide sind deshalb ein wesentlicher Teil der politischen Willensbildung. Sie sind üblicherweise verbindlich und grundsätzlich einem Parlamentsbeschluss gleichgestellt. Auf kommunaler Ebene heißt ein entsprechendes Verfahren meist Bürgerentscheid.
Volksentscheid und Volksabstimmung werden im Alltag meist gleichbedeutend verwendet. Im südlichen deutschsprachigen Raum ist „Volksabstimmung“ üblicher, im übrigen Deutschland „Volksentscheid“. Teilweise bezeichnet „Volksentscheid“ nur die abschließende Abstimmung, während „Volksabstimmung“ die gesamte dreistufige Volksgesetzgebung aus Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid meint. Eine allgemein anerkannte fachsprachliche Trennung gibt es jedoch nicht. Das Grundgesetz und fast alle Landesverfassungen sprechen von Volksentscheid; Baden-Württemberg verwendet Volksabstimmung.
In der Politikwissenschaft bezeichnet Volksentscheid eine Abstimmung über eine aus dem Volk stammende Vorlage, also ein Initiativverfahren. Ein Referendum betrifft dagegen eine Vorlage von Parlament oder Regierung. Deutsche Verfassungen und Gesetze halten diese Unterscheidung nicht konsequent ein. Eine Volksbefragung ist lediglich beratend und bindet Parlament oder Regierung nicht; im Grundgesetz erscheint der Begriff in Artikel 29. Plebiszit ist überwiegend ein neutraler Oberbegriff für alle direktdemokratischen Abstimmungen, also auch für Volksentscheide, Referenden und Volksbefragungen.
Formen und Regelungen in Bund und Ländern
In Deutschland treten Volksentscheide in zwei Formen auf: als letzter Schritt eines aus dem Volk angestoßenen Initiativverfahrens oder als von Parlament beziehungsweise Regierung ausgelöstes Referendum. Die dreistufige Volksgesetzgebung besteht grundsätzlich aus Volksinitiative beziehungsweise einem Antrag, Volksbegehren und Volksentscheid. Bestimmte Themen können ausgeschlossen sein. Seit 1996 sehen alle gesetzgebenden Gebietskörperschaften aus dem Volk initiierte Volksentscheide vor, ihre praktische Reichweite unterscheidet sich jedoch erheblich.
Auf Bundesebene kann ein Volksentscheid aus dem Volk derzeit ausschließlich durch ein Volksbegehren zur Neugliederung des Bundesgebietes angestoßen werden. Rechtsgrundlagen sind Artikel 29 des Grundgesetzes und das zugehörige Verfahrensgesetz. Stimmberechtigt sind nur die Bundesbürger in den betroffenen Gebieten. Acht solche Volksentscheide aufgrund von sieben Volksbegehren fanden statt: 1970 zwei Abstimmungen über ein unabhängiges Land Baden sowie 1975 vier Abstimmungen zur Aufspaltung von Rheinland-Pfalz und zwei zur Schaffung der Länder Oldenburg und Schaumburg-Lippe. Eine Erweiterung auf andere Sachfragen wäre nach heute herrschender Meinung möglich, erforderte aber Änderungen des Grundgesetzes, besonders der Artikel 76 Absatz 1, 77 und 82. Mehrere Gesetzentwürfe seit 2002 scheiterten.
Ein bundesweites Referendum ist zwingend, wenn Bundestag oder Landesparlamente eine Neugliederung des Bundesgebietes beschließen. Solche Abstimmungen gab es 1951 zur Gründung Baden-Württembergs und 1996 zur Fusion von Berlin und Brandenburg. Baden-Württemberg wurde gebildet; die Fusion scheiterte an der Mehrheit dagegen in Brandenburg. Ob Artikel 146 GG bei der Ablösung des Grundgesetzes zwingend eine Volksabstimmung über eine neue Verfassung verlangt, ist umstritten. Das Bundesverfassungsgericht stellte am 31. März 2000 fest, aus Wortlaut und Entstehungsgeschichte ergebe sich keine Pflicht staatlicher Stellen, eine solche Abstimmung durchzuführen.
Auf Landesebene kann in allen Bundesländern über ein Volksbegehren ein Volksentscheid über einfache Gesetze erreicht werden. Verfassungsänderungen sind auf diesem Weg überall außer in Hessen möglich. Berlin, Hamburg und Schleswig-Holstein erlauben darüber hinaus Abstimmungen zu allen Fragen politischer Willensbildung; soweit das jeweilige Parlament selbst nicht verbindlich entscheiden kann, hat das Ergebnis nur empfehlenden Charakter. Brandenburg ermöglicht ausdrücklich eine Abstimmung über die Einberufung einer verfassungsgebenden Versammlung. Mehrere Länder erlauben Volksentscheide über eine vorzeitige Auflösung des Landtags.
Referenden über Parlaments- oder Regierungsvorlagen gibt es nur in einigen Ländern. In Bayern und Hessen muss jede Verfassungsänderung dem Volk vorgelegt werden; in Berlin gilt dies für Änderungen der Artikel 62 und 63 über direkte Demokratie. Hamburg ermöglicht unter engen Voraussetzungen ein fakultatives Referendum: Beschlüsse der Bürgerschaft, die frühere Volksentscheide ändern, können innerhalb von drei Monaten durch Unterschriften von 2,5 % der Wahlberechtigten erneut zur Abstimmung gestellt werden. Baden-Württemberg, Niedersachsen und Rheinland-Pfalz kennen konfirmative Referenden über Gesetze; in Niedersachsen kann auch die Regierung, in Hamburg können Parlament und Regierung eine verbindliche Abstimmung veranlassen.
Rechtswirkung und Durchführung
Volksentscheide sind grundsätzlich Parlamentsbeschlüssen rechtlich gleichgestellt und unterliegen denselben verfassungsrechtlichen Grenzen. Ein per Volksentscheid beschlossenes Gesetz besitzt die gleiche Gültigkeit wie ein Parlamentsgesetz. Ein Volksentscheid kann daher nichts erlauben, was auch ein Parlament nicht beschließen dürfte; beispielsweise wäre die Einführung der Todesstrafe wegen der Menschenrechte und des Grundgesetzes unzulässig.
Gesetze und Verfassungsänderungen aus Volksentscheiden sind grundsätzlich verbindlich. Das Parlament darf sie später dennoch ändern oder aufheben; einen dauerhaften Bestandsschutz gibt es in Deutschland nicht. Hamburg schützt Volksentscheide teilweise durch das fakultative Referendum. Unverbindliche Volksentscheide sind nur in Berlin möglich, wenn es um Angelegenheiten geht, in denen auch das Abgeordnetenhaus lediglich Empfehlungen aussprechen kann. Dies betraf bisher den Volksentscheid zur Offenhaltung des Flughafens Tempelhof.
Ein Volksentscheid muss in den Ländern an einem einzigen Tag innerhalb einer gesetzlich bestimmten Frist von einigen Monaten stattfinden. Nur bei Volksbegehren zur Neugliederung des Bundesgebietes fehlt eine solche Vorgabe; den Abstimmungen von 1975 gingen bereits 1956 erfolgreiche Volksbegehren voraus. In Hamburg müssen Volksentscheide mit einer Wahl verbunden werden, sofern die Initiatoren keinen anderen Termin wünschen. Sonst bestimmen meist Landeswahlleiter oder Innenministerium den Termin. Eine Verbindung mit Wahlen senkt Kosten und lässt eine höhere Beteiligung erwarten, kann bei geltenden Quoren aber auch das Ergebnis beeinflussen.
Zu einer Vorlage aus einem Volksbegehren darf das Parlament eine eigene Gegenvorlage einbringen. Bei mehreren Vorschlägen können die Abstimmenden je nach Landesrecht nur einen unterstützen oder über jeden getrennt mit „Ja“ oder „Nein“ entscheiden. Meist gewinnt bei konkurrierenden angenommenen Vorlagen diejenige mit mehr Ja-Stimmen; teilweise entscheidet eine zusätzliche Stichfrage. Jede Vorlage kann nur insgesamt angenommen oder abgelehnt werden. Eine teilweise Zustimmung oder ausdrückliche Enthaltung ist nicht möglich.
Organisation, Stimmlokale, Stimmbenachrichtigungen und Auszählung übernimmt der zuständige Wahlleiter; die Staatskasse trägt diese Kosten. Befürworter und Gegner bezahlen grundsätzlich ihren Abstimmungskampf selbst, wobei einige Länder eine teilweise Erstattung vorsehen. In vielen, aber nicht allen Ländern ist eine vorzeitige Stimmabgabe per Brief oder in einem Stimmlokal der Verwaltung möglich.
Mehrheiten und Quoren
Ein Quorum verlangt neben einer Mehrheit eine zusätzliche Mindestunterstützung oder Mindestbeteiligung. Außer in Sachsen und Bayern gelten bei Volksentscheiden üblicherweise Quoren. Beim Zustimmungsquorum muss ein bestimmter Anteil aller Abstimmungsberechtigten mit „Ja“ stimmen. Beim Beteiligungsquorum muss sich ein bestimmter Anteil überhaupt beteiligen. Beteiligungsquoren werden wegen möglicher Boykottaufrufe heute kaum noch verwendet; sie bestehen bei einfachen Gesetzen in Rheinland-Pfalz und bei Verfassungsänderungen in Nordrhein-Westfalen und im Saarland.
Bei einem Zustimmungsquorum gibt es drei mögliche Ergebnisse: Eine Mehrheit der Nein-Stimmen lehnt die Vorlage ab. Eine Mehrheit der Ja-Stimmen, die das Quorum verfehlt, führt zum „unechten Scheitern“. Nur eine Ja-Mehrheit, die zugleich das Quorum erreicht, nimmt die Vorlage an.
Für einfache Gesetze aus der Volksgesetzgebung kennen Bayern und Sachsen kein Quorum. In den übrigen Ländern liegen die Zustimmungsquoren zwischen 15 % und 25 %. Hamburg verlangt 20 % nur, wenn der Volksentscheid nicht gleichzeitig mit einer Wahl stattfindet; Rheinland-Pfalz verlangt stattdessen 25 % Beteiligung. Bei Verfassungsänderungen gelten – außer in Hamburg – erhöhte Zustimmungsquoren zwischen 25 % und 50 % und häufig zusätzlich eine Zweidrittelmehrheit der Abstimmenden. Nordrhein-Westfalen und das Saarland verlangen 50 % Beteiligung und eine Zweidrittelmehrheit. Hamburg verlangt eine Zweidrittelmehrheit, kein Zustimmungsquorum und die Verbindung mit einer Wahl.
Referendumsförmige Volksentscheide haben gewöhnlich kein Quorum; die Mehrheit der Abstimmenden entscheidet. Baden-Württemberg bildet eine Ausnahme und wendet dieselben Quoren wie bei der Volksgesetzgebung an. Auch Volksentscheide zur Neugliederung des Bundesgebietes haben kein Quorum. Befürworter betrachten Quoren als Schutz vor Entscheidungen einer kleinen Minderheit, Gegner halten sie für unnötig, weil jeder Wahlberechtigte gegen eine Vorlage stimmen kann. Die Frage ist daher politisch umstritten.
Historische Entwicklung
Volksentscheide wurden nach der Novemberrevolution in die Weimarer Reichsverfassung und die meisten Landesverfassungen aufgenommen. Der erste aus dem Volk angeregte Volksentscheid fand 1924 in der preußischen Provinz Hannover statt. Auf Reichsebene gab es 1926 den Volksentscheid zur entschädigungslosen Fürstenenteignung und 1929 den Volksentscheid gegen den Young-Plan. Der erste scheiterte am Zustimmungsquorum von 50 % aller Abstimmungsberechtigten, der zweite am Beteiligungsquorum von 50 %.
Die drei „Volksabstimmungen“ des Nationalsozialismus waren von massiven Unregelmäßigkeiten begleitet und entsprachen nicht den Grundsätzen freier Wahlen. In der DDR gab es keine aus dem Volk initiierten Abstimmungen. Volksbefragungen fanden 1951 und 1954 statt, 1968 ein Referendum über eine neue Verfassung; insbesondere das Wahlgeheimnis wurde systematisch verletzt.
In der Bundesrepublik waren Volksentscheide auf Bundesebene im Wesentlichen auf die Neugliederung des Bundesgebietes begrenzt. Zwischen 1949 und 1990 gab es außerhalb dieser Frage nur zwei aus der Bevölkerung initiierte Landesvolksentscheide, 1968 in Bayern und 1971 in Baden-Württemberg. Hinzu kamen obligatorische Verfassungsreferenden und 1955 die völkerrechtliche Abstimmung über das Saarstatut.
Nach der Wiedervereinigung verankerten alle neuen Länder Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid in ihren Verfassungen. Mehrere westdeutsche Länder reformierten ihre Regeln oder führten entsprechende Verfahren wieder ein, darunter Hamburg 1996. Von 1990 bis 2024 fanden 26 durch Volksbegehren ausgelöste Volksentscheide statt; keiner betraf die vorzeitige Auflösung eines Landesparlaments. Referenden bezogen sich in diesem Zeitraum mit Ausnahme der Abstimmungen 2011 in Baden-Württemberg und 2017 in Hamburg auf Verfassungsfragen. Auf Bundesebene blieb es nach der Wiedervereinigung beim Referendum von 1996 über die gescheiterte Fusion Berlin-Brandenburg; Versuche einer Ausweitung bundesweiter Volksentscheide scheiterten.
