Direkte Demokratie

Grundidee und Formen

Direkte Demokratie bedeutet im engeren Sinn, dass die stimmberechtigte Bevölkerung unmittelbar über politische Sachfragen abstimmt. Der Begriff hat zwei Hauptbedeutungen: Erstens kann er eine Herrschaftsform bezeichnen, in der die Macht direkt vom Volk ausgeübt wird, ohne Repräsentanten und ohne repräsentative Übertragungsmechanismen. Eine Form davon ist die Basisdemokratie. Zweitens kann er einzelne Entscheidungsverfahren innerhalb einer sonst repräsentativen Demokratie bezeichnen, bei denen das Volk direkt über Sachfragen abstimmt. Diese Mischung aus direkter und indirekter Demokratie wird auch halbdirekte oder plebiszitäre Demokratie genannt.

Das Gegenstück ist die repräsentative Demokratie, in der gewählte Vertreter politische Entscheidungen treffen. In modernen Staaten gibt es direkte Demokratie meist nicht als vollständig durchgesetztes System, sondern als Ergänzung und Korrektiv zu Parlamenten und Regierungen. Vollständig direkte Demokratie gilt heute wegen der hohen Regelungsdichte moderner Staaten als praktisch nicht vorhanden; viele Aufgaben werden an Parlamente delegiert.

Instrumente und Verfahren

Direktdemokratische Instrumente unterscheiden sich stark nach Staat, Ebene und konkreter Ausgestaltung. Gemeinsam ist ihnen, dass das Volk entweder selbst eine Vorlage einbringen kann, über eine Vorlage abstimmen kann oder beides. Häufig müssen Wahlberechtigte dafür eine festgelegte Zahl von Unterschriften sammeln. Mehrere Instrumente können aufeinander aufbauen, etwa wenn einer Volksabstimmung zuerst eine Volksinitiative vorausgehen muss.

Referenden sind direkte Abstimmungen, bei denen die Vorlage nicht aus dem Volk selbst stammt, sondern aus einer gewählten Vertretung. Bei vielen Referenden gibt es vorher keine Unterschriftensammlung; die Vorlage wird direkt dem Volk vorgelegt. Beispiele sind Verfassungsreferendum, obligatorisches Referendum und fakultatives Referendum. Je nach Ausgestaltung können Referenden von Regierung oder Parlament auch genutzt werden, um Gewaltenteilung zu umgehen; in schwachen Demokratien besteht ein erhöhtes Missbrauchsrisiko.

Initiativverfahren erlauben dem Volk, ein Anliegen oder eine Vorlage zur zwingenden Beratung in eine gewählte Vertretung einzubringen. Über Annahme oder Ablehnung entscheidet dabei aber nur die Vertretung; das Volk stimmt nicht selbst ab. Beispiele sind die Volksmotion in einigen Schweizer Kantonen, die Volksinitiative in einigen deutschen Bundesländern, das Volksbegehren in Österreich und die Europäische Bürgerinitiative.

Volksabstimmungsverfahren gehen weiter: Das Volk erarbeitet selbst eine Vorlage, die am Ende auch vom Volk direkt entschieden wird. Solche Verfahren umfassen meist mehrere Schritte, etwa Einbringung, Prüfung und Abstimmung. Weil Initiative und letzte Entscheidung beim Volk liegen, kommen sie dem Ideal des Volkes als Souverän am nächsten, auch wenn diese Herrschaft nur punktuell zu einer einzelnen Frage ausgeübt wird.

Historische Ursprünge

Direkte Demokratie entstand ursprünglich nicht in großen Flächenstaaten, sondern in kleineren Gemeinwesen. Das früheste bekannte Beispiel ist die Attische Demokratie im antiken Athen. Dort wurden Entscheidungen in der Volksversammlung aller Stimmberechtigten getroffen. Stimmberechtigt waren jedoch nur männliche Vollbürger, also nur eine Minderheit der Gesamtbevölkerung.

Als weitere Tradition direkter Demokratie wird bisweilen der germanische Thing genannt. Im Mittelalter gab es Formen weitgehender direkter Demokratie etwa in den Drei Bünden oder in Landsgemeinden. Heute existiert eine fast vollständig umgesetzte direkte Demokratie weltweit nicht mehr, weil moderne Staaten viele und komplexe Entscheidungen treffen müssen und deshalb Aufgaben teilweise an Volksvertreter delegieren.

Schweiz, Liechtenstein und Österreich

Die Schweiz besitzt unter den Demokratien die weitestreichenden direktdemokratischen Elemente. Es gibt sie auf allen Ebenen: Gemeinde, Kanton und Bundesstaat. Meist finden jährlich vier Abstimmungs-Wochenenden statt, an denen über mehrere Vorlagen aus verschiedenen Ebenen abgestimmt wird. Auf Bundesebene finden Volksabstimmungen seit 1848 statt. Verfassungsänderungen unterliegen immer dem obligatorischen Referendum und müssen ohne Unterschriftensammlung vom Volk bestätigt werden. Mit dem fakultativen Referendum können Bürger durch mindestens 50.000 Unterschriften ein beschlossenes Gesetz zur Volksabstimmung bringen. Mit 100.000 Unterschriften kann eine Volksinitiative eine Verfassungsänderung verlangen.

In den 26 Kantonen regeln die Kantonsverfassungen, was dem Volk vorgelegt werden muss. In manchen Kantonen gibt es ein obligatorisches Gesetzesreferendum, teils auch Finanzreferenden für größere Ausgaben. In allen Kantonen existieren obligatorisches Referendum und Verfassungsinitiative nach Art. 51 BV. Auch Gemeinden entscheiden oft direkt über den Finanzhaushalt; viele Gemeinden haben kein Gemeindeparlament, sodass die Gemeindeversammlung die legislative Arbeit übernimmt. In Appenzell Innerrhoden und Glarus wird Gesetzgebung in der Landsgemeinde durch offenes Handmehr ausgeübt.

Liechtenstein kennt seit der Verfassung von 1921 direktdemokratische Verfahren, ist aber zugleich eine konstitutionelle Erbmonarchie. Parlament und Volk können Gesetze beschließen, doch der Fürst oder ein von ihm ernannter Stellvertreter entscheidet letztlich über deren Annahme. Wird ein Gesetz nicht innerhalb von sechs Monaten abgezeichnet, gilt es als abgelehnt. Seit 1921 können 1000 Liechtensteiner, etwa 5,5 % der Wahlberechtigten, eine Initiative ins Parlament einbringen. Seit 1992 können Staatsverträge und seit 2003 auch bestimmte Verfassungsänderungen und Ausgabenbeschlüsse dem fakultativen Referendum unterliegen; dafür braucht es 1500 Liechtensteiner, etwa 8 %, innerhalb von 30 Tagen. Obligatorische Referenden gibt es unter anderem bei extremen Steuererhöhungen, Streitfällen in der Richterbestellung und bei Abschaffung der Monarchie; bei Letzterem hat der Fürst kein Vetorecht.

Österreich kennt auf Bundesebene drei Instrumente: Volksabstimmung, Volksbefragung und Volksbegehren. In der Zweiten Republik gab es zwei bundesweite Volksabstimmungen: 1978 über die Inbetriebnahme des AKWs Zwentendorf und 1995 über den Beitritt zur Europäischen Union. Die bisher einzige bundesweite Volksbefragung betraf die Beibehaltung oder Abschaffung der Wehrpflicht. Auf Landes- und Gemeindeebene sind die Regelungen uneinheitlich. Manche Länder, etwa Vorarlberg, kennen ähnliche Instrumente wie der Bund; andere, etwa Oberösterreich, weniger oder anders benannte Instrumente. Debatten in Österreich betreffen häufig einen Ausbau der direkten Demokratie, teils nach Schweizer Vorbild oder nach dem sogenannten Salzburger Modell mit verbindlichen Abstimmungen durch Initiativen aus dem Stimmvolk.

Deutschland

In Deutschland gibt es direktdemokratische Elemente auf allen politischen Ebenen, doch sie sind oft restriktiv ausgestaltet. Auf Bundesebene gibt es derzeit kein Initiativrecht des Volkes. Art. 20 Abs. 2 Grundgesetz sagt: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volk in Wahlen und Abstimmungen […] ausgeübt.“ Da Wahlen Personen und Abstimmungen Sachfragen betreffen, gilt Volksgesetzgebung grundsätzlich als mit dem Grundgesetz vereinbar. Art. 76 GG beschreibt aber das Gesetzgebungsverfahren ohne Nennung des Volkes. Bundesverfassungsgericht und die überwiegende Zahl der Staatsrechtler folgern daraus, dass Volksgesetzgebung auf Bundesebene erst nach Ergänzung von Art. 76 GG eingeführt werden kann. Entwürfe dazu gab es 2002 von SPD und Bündnis 90/Die Grünen sowie 2005 von der LINKEN, FDP und Bündnis 90/Die Grünen; der Entwurf von 2002 bekam zwar eine Mehrheit, verfehlte aber die nötige Zweidrittelmehrheit.

Direktdemokratische Beteiligung des Volkes sieht das Grundgesetz derzeit nur bei einer Totalrevision des Grundgesetzes nach Art. 146 GG und bei der Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 Abs. 2 ff. GG vor. Letzteres ist kein bundesweiter Volksentscheid, sondern ein Territorialplebiszit in den betroffenen Bundesländern.

Auf Länderebene gibt es seit 1998 in allen 16 Bundesländern Volksgesetzgebung. Nach 1949 hatten einige westdeutsche Länder wie Bayern und Hessen solche Regelungen, andere nicht. Nach der Wiedervereinigung wurden in den neuen Bundesländern Volksgesetzgebungen eingeführt, auch aufgrund der Erfahrungen mit obrigkeitsstaatlicher Herrschaft in der DDR. Die Ausgestaltung unterscheidet sich stark: Bayern, Berlin und Hamburg gelten als vergleichsweise bürgerfreundlich, während in Hessen die Hürden hoch sind und bis 2010 noch keine Initiative erfolgreich angewendet wurde.

In Kommunen können Bürger mit einem Bürgerbegehren ein Anliegen in die kommunale Vertretung bringen. Wird es dort nicht übernommen, kann ein Bürgerentscheid stattfinden. Auch hier unterscheiden sich die Regeln stark nach Bundesland. In Bayern führten bürgerfreundliche Regeln seit 1995 zu mehr als 1000 kommunalen Verfahren; im Saarland gab es im gleichen Zeitraum nur 15, davon acht unzulässige. In einigen Ländern gibt es zusätzlich Einwohnerantrag oder Bürgerantrag.

Historisch wurden direktdemokratische Instrumente in Deutschland erstmals in der Weimarer Republik eingeführt. Art. 73 WRV erlaubte mit mindestens 10 % der Unterschriften der Wahlberechtigten einen Gesetzesvorschlag. Bei Ablehnung durch das Parlament kam es zum Volksentscheid, der 50 % Beteiligung und eine Mehrheit der Teilnehmenden brauchte. Drei Reichsverfahren scheiterten: die „Fürstenenteignung“ 1926 mit 39,6 % Beteiligung und 96,1 % Ja-Stimmen, „Gegen den Panzerkreuzerbau“ 1928 schon am 10-%-Unterschriftenquorum und der Volksentscheid gegen den Young-Plan 1929 mit 14,9 % Stimmbeteiligung und 94,5 % Ja-Stimmen. In der NS-Zeit gab es Referenden, etwa 1933, 1934 und 1938, die nicht demokratischen Wahlgrundsätzen entsprachen; bei den sehr hohen Ja-Zahlen, etwa 99,73 % beim Anschluss Österreichs, wird Manipulation vermutet.

Internationale Praxis und Debatten

Viele demokratische Staaten besitzen in irgendeiner Form direktdemokratische Elemente. Die im 19. Jahrhundert in der Schweiz eingeführten Instrumente dienten häufig als Vorbild. Zu den frühen Übernehmern gehörten US-Bundesstaaten wie Kalifornien und Oregon, die inzwischen auf eine über hundertjährige Tradition direkter Demokratie zurückblicken.

Seit Ende der 1990er Jahre bauten einige lateinamerikanische Länder, etwa Venezuela und Bolivien, im Zuge von Verfassungsrevisionen direktdemokratische Elemente aus. Dies wird unterschiedlich bewertet: je nach politischem Standpunkt als Versuch, klientelistische Politik zu überwinden, oder als Versuch, eine autokratische Aushöhlung der Demokratie mit plebiszitären Mitteln zu verdecken.

In der Europäischen Union sorgten in den 2000er Jahren besonders die Referenden über den EU-Verfassungsvertrag in Frankreich und den Niederlanden für Aufmerksamkeit, weil die Mehrheit der Abstimmenden die Ratifizierung ablehnte. Irland stimmte am 12. Juni 2008 über den Vertrag von Lissabon ab und lehnte ihn zunächst ab; nach Korrekturen fand am 2. Oktober 2009 ein weiteres Referendum statt, diesmal mit positivem Ausgang. Seit dem 1. April 2012 besitzt die EU mit der Europäischen Bürgerinitiative ein erstes, wenn auch sehr begrenztes direktdemokratisches Instrument.

Die politischen Debatten unterscheiden sich je nach Land. In Deutschland und Österreich, deren Systeme stark repräsentativ-demokratisch geprägt sind, geht es oft grundsätzlich darum, ob mehr direkte Demokratie wünschenswert ist und welche Folgen sie für das Funktionieren der Demokratie hätte. In der Schweiz wird die direkte Demokratie über politische Lager hinweg überwiegend grundsätzlich bejaht. Dort konzentriert sich die Debatte eher auf die konkrete Ausgestaltung einzelner Instrumente und Begleitregeln wie Spendentransparenz oder Ausgabenbegrenzungen im Abstimmungskampf.