Volksbegehren (Deutschland)

Bedeutung und Grundprinzip

Ein Volksbegehren ist ein Instrument der direkten Demokratie in Deutschland. Bürgerinnen und Bürger können damit einen politischen Gegenstand oder einen Gesetzesentwurf in ein Parlament einbringen. Dafür müssen die Initiatoren innerhalb einer festgelegten Frist eine bestimmte Zahl von Unterschriften Wahlberechtigter sammeln. Wird das erforderliche Unterschriftenquorum erreicht, wird das Begehren formell geprüft und dem Parlament zur Beratung vorgelegt.

Das Parlament kann die Vorlage annehmen oder ablehnen. Lehnt es sie ab, können die Initiatoren in der Regel innerhalb einer bestimmten Frist einen Volksentscheid beantragen. Das Volksbegehren ist in Deutschland daher normalerweise die notwendige zweite Stufe eines dreistufigen Verfahrens:

erste Stufe: Antrag auf ein Volksbegehren oder Volksinitiative, in Sachsen Volksantrag genannt;
zweite Stufe: Volksbegehren mit der Sammlung der erforderlichen Unterschriften;
dritte Stufe: Volksentscheid, falls das Parlament die Vorlage nicht annimmt.

Die Gesamtheit dieser drei Schritte wird als Volksabstimmung bezeichnet. In einigen Ländern, zum Beispiel Mecklenburg-Vorpommern, ist eine Volksinitiative keine zwingende Voraussetzung. Auf kommunaler Ebene entspricht dem Volksbegehren das Bürgerbegehren; einem fakultativen Referendum entspricht das kassierende Bürgerbegehren.

Eine besondere Form ist das fakultative Referendum, auch Korrekturbegehren genannt. Es richtet sich gegen einen kürzlich gefassten Parlamentsbeschluss und soll dessen Aufhebung oder Änderung erreichen. Dafür gelten üblicherweise niedrigere Quoren und kürzere Fristen. Auf Landesebene ist ein solches Verfahren in Deutschland derzeit nur in Hamburg möglich. Ein obligatorisches Referendum wird dagegen unter bestimmten Bedingungen, meistens bei Verfassungsänderungen, automatisch ausgelöst.

Geschichtliche Entwicklung und politische Bedeutung

In der Weimarer Republik musste nach der Weimarer Reichsverfassung ein Volksentscheid durchgeführt werden, wenn ein Zehntel der Stimmberechtigten nach Vorlage eines Gesetzentwurfs in einem Volksbegehren dafür stimmte. Für die Annahme des Gesetzentwurfs musste sich am anschließenden Volksentscheid die Hälfte aller Stimmberechtigten beteiligen. Die drei Volksbegehren auf Reichsebene zur „Fürstenenteignung zum Wohl der Allgemeinheit“, gegen den Panzerkreuzerbau und gegen den Young-Plan scheiterten. In mehreren Ländern waren außerdem Volksbegehren zur Abberufung der Landtage vorgesehen; in Preußen scheiterte der Stahlhelm 1931 mit einem entsprechenden Begehren.

Nach 1945 wurden acht Landesverfassungen durch Referendum angenommen. Alle bis 1950 verabschiedeten Landesverfassungen enthielten direktdemokratische Verfahren, in acht war die Volksgesetzgebung verankert. Die hohen Hürden führten jedoch dazu, dass erst 1968 in Bayern ein erster durch Volksbegehren initiierter Volksentscheid stattfand. Außerhalb Bayerns gab es bis 1997 kein erfolgreiches Volksbegehren. Ab 1989/90 nahm die Entwicklung auf Landesebene deutlich an Dynamik zu; bis 1996 war die Volksgesetzgebung in alle Landesverfassungen aufgenommen.

Erfolgreich waren unter anderem das bayerische Volksbegehren zur Einführung eines kommunalen Bürgerentscheids von 1995 und das Volksbegehren von 1997 zur Abschaffung des Bayerischen Senats. Die Regelungen unterscheiden sich stark. Besonders wichtig sind Unterschriftenquoren, Fristen und Themenausschlüsse. In Bayern sowie in jüngerer Zeit in Berlin und Hamburg finden Volksentscheide deshalb in nennenswerter Zahl statt, während die Hürden in anderen Ländern als schwer überwindbar gelten.

Auf Bundesebene sind direktdemokratische Verfahren nur schwach ausgeprägt. Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes betont zwar die Volkssouveränität, sieht ein Volksbegehren aber nur im Sonderfall einer Gebietsneugliederung vor. Gesetzesvorlagen können nach Art. 76 Abs. 1 GG nur durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat eingebracht werden.

Die Bedeutung auf Landesebene hängt von den jeweiligen Regeln ab. Im Saarland gab es wegen restriktiver Vorschriften noch nie ein erfolgreiches Volksbegehren. In Hessen war ein Volksbegehren 1966 zwar zunächst erfolglos, führte aber vier Jahre später politisch zum Erfolg; dafür waren mehrere Abstimmungen über Verfassungsänderungen nötig. In Bayern gab es bis Ende 2018 20 Volksbegehren, in Hamburg 16, in Brandenburg 14 und in Berlin 10. Parteien und zivilgesellschaftliche Gruppen nutzen Volksbegehren zur Artikulation politischer Anliegen.

Volksbegehren auf Bundesebene

Auf Bundesebene ist ein Volksbegehren nach Art. 29 Abs. 4 bis 6 GG ausschließlich für eine Gebietsneugliederung möglich. 10 % der Wahlberechtigten in einem „zusammenhängenden, abgegrenzten Siedlungs- und Wirtschaftsraum, dessen Teile in mehreren Ländern liegen und der mindestens eine Million Einwohner hat“, können die Gründung eines eigenen Bundeslandes verlangen. Einen solchen Fall hat es in der Geschichte der Bundesrepublik noch nicht gegeben.

Dem Volksbegehren muss ein Antrag vorausgehen, den mindestens 1 %, aber höchstens 7.000 Wahlberechtigte des betroffenen Gebiets unterschreiben. Ist das Volksbegehren erfolgreich, muss die Bundesregierung innerhalb von zwei Jahren entweder dem Wunsch nach Neugliederung entsprechen oder eine Volksbefragung im betroffenen Gebiet durchführen. Stimmt dort die Mehrheit für die Neugliederung, muss die Bundesregierung innerhalb einer weiteren Frist von zwei Jahren dem Begehren nachkommen.

Dieses Verfahren ist zwar ebenfalls dreistufig, aber nicht mit den Landesverfahren gleichzusetzen. Sein Gegenstand ist auf die Neugliederung des Bundesgebiets beschränkt; die Einbringung gewöhnlicher Gesetzesvorschläge durch Bürger ist auf Bundesebene ausgeschlossen.

Zulässigkeit und Ablauf

Ein Volksbegehren muss in die Zuständigkeit des jeweiligen Bundeslandes fallen. Ein bayerisches Volksbegehren kann beispielsweise kein vom Bundestag beschlossenes Gesetz ändern. Außerdem darf es weder der freiheitlich-demokratischen Grundordnung der Bundesrepublik noch der verfassungsmäßigen Ordnung des Landes widersprechen. Ein Begehren zur Einführung der Todesstrafe oder zur Abschaffung eines Landesverfassungsgerichts wäre daher unzulässig. Je nach Land sind zusätzlich vor allem Haushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge sowie öffentliche Abgaben ausgeschlossen.

Wahlberechtigte deutsche Staatsangehörige müssen sich eigenhändig mit Namen, Anschrift, Geburtsdatum und Unterschrift in die vorgesehenen Formulare eintragen. Nur Personen, die wegen einer körperlichen Behinderung oder aus einem anderen Grund nicht eigenhändig unterschreiben können, dürfen die Eintragung delegieren. Die Angaben werden mit den kommunalen Melderegistern abgeglichen. Nach Abschluss des Verfahrens werden die Formulare unabhängig vom Ergebnis vernichtet. Gestaltung, notwendige Angaben und die Frage, ob ein Formular eine oder mehrere Personen aufnehmen darf, unterscheiden sich je nach Land. In manchen Ländern kann eine Unterschrift vor der Einreichung zurückgenommen werden.

Es gibt drei Eintragungsarten:

Bei der freien Sammlung kann auf der Straße unterschrieben werden; die Formulare werden am Ende der Frist zur Prüfung an eine Behörde übergeben.
Bei der Amtseintragung darf nur an ausgewiesenen Orten, meist Rathäusern oder Ämtern, und in Anwesenheit eines vereidigten Beamten unterschrieben werden.
Bei der Briefeintragung werden eigenhändig ausgefüllte Formulare auf dem Postweg an das zuständige Amt geschickt.

Einige Länder können zusätzliche Eintragungsorte wie Sparkassen oder Kindertagesstätten zulassen. Die Amtseintragung wird wegen begrenzter Öffnungszeiten und langer Wege, besonders im ländlichen Raum, als hohe Hürde kritisiert. Eine Eintragung über die Signaturfunktion des neuen Personalausweises im Internet wurde erwogen, aber in keinem Bundesland umgesetzt.

Die Initiatoren tragen die Kosten für Herstellung und gegebenenfalls Verteilung der Formulare. In einigen Ländern können erfolgreiche Volksbegehren eine teilweise Kostenerstattung erhalten: Für jede als zulässig anerkannte Unterschrift wird ein Betrag im Cent-Bereich gezahlt. Für gescheiterte Volksbegehren gibt es grundsätzlich keine Erstattung. Kosten für Melderegisterabgleich, Prüfung und Bescheid übernimmt die Staatskasse.

Nach der amtlichen Feststellung des Zustandekommens berät und beschließt das Parlamentsplenum meist innerhalb mehrerer Monate. Wird die Vorlage abgelehnt, können die Initiatoren innerhalb einer festgelegten Frist einen Volksentscheid beantragen.

Regelungen der Länder sowie Argumente

Die wichtigsten Unterschiede der Landesregelungen betreffen Quorum, Frist, Eintragungsart und ausgeschlossene Themen:

Baden-Württemberg: 10 %, sechs Monate; freie Sammlung und drei Monate Amtseintragung innerhalb der sechs Monate; ausgeschlossen sind Abgabengesetze, Besoldungsgesetze und das Staatshaushaltsgesetz.
Bayern: 10 %, 14 Tage, Amtseintragung; ausgeschlossen ist der Staatshaushalt.
Berlin: 7 %, bei Verfassungsänderungen 20 %, vier Monate; freie Sammlung und Amtseintragung; ausgeschlossen sind Landeshaushalt, Abgaben, Tarife öffentlicher Unternehmen und Personalentscheidungen.
Brandenburg: 80.000 Unterschriften beziehungsweise 3,8 %, bei einem Verlangen nach Neuwahlen 200.000; sechs Monate, Amtseintragung; ausgeschlossen sind Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben und Personalentscheidungen.
Bremen: 5 %, bei Verfassungsänderungen oder Neuwahlen 10 %, drei Monate, freie Sammlung; ausgeschlossen sind Haushaltsplan, Dienstbezüge, Steuern, Abgaben und Gebühren.
Hamburg: 5 %, 21 Tage, freie Sammlung und Amtseintragung; ausgeschlossen sind Bundesratsinitiativen, Haushaltspläne, Abgaben, Tarife öffentlicher Unternehmen sowie Dienst- und Versorgungsbezüge.
Hessen: 5 %, zwei Monate, Amtseintragung; ausgeschlossen sind Haushaltsplan, Abgabengesetze, Besoldungsordnungen und Verfassungsänderungen.
Mecklenburg-Vorpommern: 100.000 beziehungsweise 7,5 %, fünf Monate, freie Sammlung; ausgeschlossen sind Haushalts-, Abgaben- und Besoldungsgesetze.
Niedersachsen: 10 %, sechs Monate, freie Sammlung; ausgeschlossen sind Landeshaushalt, öffentliche Abgaben sowie Dienst- und Versorgungsbezüge.
Nordrhein-Westfalen: 8 %, ein Jahr, freie Sammlung und 18 Wochen Amtseintragung innerhalb dieser Frist; ausgeschlossen sind Finanzfragen, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen.
Rheinland-Pfalz: 300.000 beziehungsweise 9,7 %, zwei Monate, freie Sammlung und Amtseintragung; ausgeschlossen sind Finanzfragen, Abgabengesetze und Besoldungsordnung.
Saarland: 7 %, drei Monate, Amtseintragung; ausgeschlossen sind finanzwirksame Gesetze, Abgaben, Besoldungen, Staatsleistungen sowie bestimmte Verfassungsartikel.
Sachsen: 450.000 beziehungsweise 13,2 %, sechs bis acht Monate, freie Sammlung; ausgeschlossen sind Abgaben-, Besoldungs- und Haushaltsgesetze.
Sachsen-Anhalt: 9 %, sechs Monate, freie Sammlung; ausgeschlossen sind Haushalts-, Abgaben- und Besoldungsregelungen.
Schleswig-Holstein: 80.000 beziehungsweise 3,6 %, sechs Monate, freie Sammlung (Amtseintragung); ausgeschlossen sind Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge sowie öffentliche Abgaben.
Thüringen: 10 % beziehungsweise 8 %, vier beziehungsweise zwei Monate, freie Sammlung (Amtseintragung); ausgeschlossen sind Landeshaushalt, Dienst- und Versorgungsbezüge, Abgaben und Personalentscheidungen.

Für Volksbegehren gibt es keine zentrale amtliche Übersicht aller Verfahren in Deutschland. Da sie überwiegend Landesrecht betreffen, entscheiden die Länder selbst, ob sie Übersichten führen. Der Verein Mehr Demokratie veröffentlicht eine fortlaufend aktualisierte Auflistung.

Befürworter sehen Volksbegehren als Möglichkeit, den öffentlichen Diskurs zu fördern, das Wissen der Bürger über konkrete Sachfragen zu vertiefen und die Bevölkerung gegen Spezialinteressen und Lobbyismus in Parlamenten einzubeziehen. Kritiker bezweifeln, dass Bürger immer über genügend Fachwissen verfügen. Außerdem wird befürchtet, direktdemokratische Verfahren erschwerten Kompromisse und könnten durch das Mehrheitsprinzip minderheitenfeindliche Entscheidungen hervorbringen. Initiatoren können dem Informationsproblem allerdings durch Pressekonferenzen, Talkshows und die Unterstützung von Fachleuten entgegenwirken.