Gemeinderat (Deutschland)

Kern und rechtliche Stellung

Der Gemeinderat ist das Hauptorgan einer Gemeinde, wenn ihre Kommunalverfassung auf der Ratsverfassung beruht. Er ist die kommunale Vertretungskörperschaft der Gemeindebürger und wird je nach Landesrecht für vier, fünf oder sechs Jahre gewählt.

Obwohl der Gemeinderat einem Parlament ähnlich sieht, gehört er staatsrechtlich grundsätzlich nicht zur Legislative, sondern zur Exekutive. Der Grund ist: Formelle Gesetze können in Deutschland nur Bund und Länder erlassen. Der Gemeinderat kann zwar Recht setzen, aber nur in Form von Satzungen und Verordnungen, die unterhalb formeller Gesetze stehen. Außerdem liegt der Schwerpunkt seiner Tätigkeit im exekutiven Bereich. Ausnahmen bilden die Vertretungen in den Stadtstaaten Berlin und Hamburg; in Bremen wird zwischen der Bürgerschaft des Landes Bremen als Legislative und der kommunalen Stadtbürgerschaft der Stadtgemeinde Bremen als Exekutive unterschieden.

Aufgaben und Zuständigkeit

Der Gemeinderat ist ein Organ der Gemeinde und die politische Vertretung der Gemeindebürger. Er ist keine Behörde im institutionellen Sinn, weil er zwar öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit ausübt, aber nicht selbst die für Behörden typische Außenwirkung besitzt.

Er entscheidet über die Verwaltungsorganisation der Gemeinde und über alle Angelegenheiten im Aufgabenkreis der Gemeinde, soweit sie nicht anderen Gemeindeorganen in eigener Zuständigkeit übertragen sind. Dazu gehören Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, also der eigene Wirkungskreis, und Aufgaben, die den Gemeinden vom Staat übertragen werden, der übertragene Wirkungskreis oder Auftragsangelegenheiten.

Nicht zuständig ist der Gemeinderat für Angelegenheiten, die dem Bürgermeister, einem Gemeindesenat oder einem Gemeinderatsausschuss zur selbständigen Erledigung übertragen sind. Das betrifft häufig laufende Geschäfte ohne grundlegende Bedeutung und ohne erhebliche Verpflichtungen für die Gemeinde. Der Gemeinderat überwacht den Bürgermeister und die Gemeindeverwaltung, besonders die Ausführung seiner Beschlüsse. Die Dienstaufsicht über die Gemeindebediensteten liegt beim Bürgermeister. Der Bürgermeister führt die Beschlüsse des Gemeinderats aus; erst durch diesen Vollzug erhalten sie in der Regel Außenwirkung. Die Beschlüsse selbst sind meist interne Willensbildung und keine Verwaltungsakte, außer wenn sie keinen Umsetzungsakt mehr benötigen.

Namen und Zusammensetzung

Die Bezeichnung des Gemeinderats ist je nach Bundesland, Gemeindegröße und Status verschieden. Häufig heißen die Gremien Gemeinderat oder Stadtrat. Andere Bezeichnungen sind zum Beispiel Gemeindevertretung, Marktgemeinderat, Ortsgemeinderat, Rat, Stadtbürgerschaft, Stadtverordnetenversammlung, Stadtvertretung oder Bürgerschaft. In Berlin ist das Abgeordnetenhaus zugleich Landesparlament und kommunale Vertretungskörperschaft.

Auch die Mitglieder werden unterschiedlich bezeichnet. Oft heißen sie Gemeinderat oder Stadtrat. In Ländern mit Magistratsverfassung kann Stadtrat jedoch einen Beigeordneten im Magistrat meinen; die Mitglieder einer Stadtverordnetenversammlung heißen Stadtverordnete. In Bayern lautet die gesetzliche Bezeichnung Gemeinderatsmitglied beziehungsweise Stadtratsmitglied.

Der Gemeinderat oder Stadtrat besteht aus dem Vorsitzenden und den gewählten Ratsmitgliedern. In vielen Bundesländern ist der Bürgermeister oder Oberbürgermeister Vorsitzender; andernorts wird ein Vorsitzender aus dem Gremium gewählt, zum Beispiel mit Titeln wie Stadtpräsident, Stadtverordnetenvorsteher, Ratsvorsitzender, Präsident der Bürgerschaft, Bürgervorsteher oder Bürgerworthalter. Die Größe des Gremiums richtet sich nach der jeweiligen Gemeindeordnung und wesentlich nach der Einwohnerzahl; sie reicht von 6 bis über 90 Mitgliedern. Ehrenamtliche Gemeinderatsmitglieder erhalten eine Aufwandsentschädigung.

Wahlen und Länderregeln

Der Gemeinderat wird nach dem jeweiligen Kommunalwahlrecht von den Bürgern gewählt. An den Wahlen nehmen politische Parteien und Wählergemeinschaften teil. Innerhalb der Europäischen Union besitzen auch Unionsbürger das aktive Wahlrecht, also das Recht zu wählen, und das passive Wahlrecht, also das Recht gewählt zu werden. Die Kandidatenaufstellungen zu Kommunalwahlen müssen in geheimer Abstimmung erfolgen.

In Bayern kann der Gemeinderat in größeren Gemeinden zusätzlich berufsmäßige Gemeinderatsmitglieder wählen. Sie sind kommunale Wahlbeamte auf Zeit, haben im Gemeinderat kein Stimmrecht und beraten nur. Häufig führen sie Bezeichnungen wie Referent oder Rat, zum Beispiel Kreisverwaltungsreferent, Umweltreferent, Stadtbaurat oder Stadtschulrat. Die Zahl der ehrenamtlichen Gemeinderatsmitglieder ist dort nach Einwohnerzahl gestaffelt: etwa 8 Mitglieder bis 1.000 Einwohner, 20 Mitglieder bei 5.001 bis 10.000 Einwohnern, 50 bei 100.001 bis 200.000 Einwohnern, 60 in Augsburg, 70 in Nürnberg und 80 in München.

In Sachsen regelt § 29 der Sächsischen Gemeindeordnung die Zusammensetzung der Stadt- und Gemeinderäte. Sie richtet sich grundsätzlich nach Einwohnergrößen: zum Beispiel 8 Gemeinderäte bis 500 Einwohner, 18 bis 10.000 Einwohner, 26 bis 30.000 Einwohner, 54 bis 400.000 Einwohner und 60 ab 400.000 Einwohnern. Die Hauptsatzung einer Kommune kann aber eine nächsthöhere oder nächstniedrigere Größengruppe bestimmen; in der letzten Größengruppe kann sich die Zahl um höchstens 10 Räte erhöhen. Der Oberbürgermeister oder Bürgermeister ist in Sachsen stimmberechtigter Vorsitzender des Rates.

Sitzungen und Beschlüsse

Der Gemeinderat entscheidet in Sitzungen. Das nennt man Sitzungszwang. Entscheidungen im Umlaufverfahren oder durch persönliches oder telefonisches Einholen der Stimmen sind unzulässig. Der Zweck ist die gemeinsame Beratung, weil sie als wichtige Voraussetzung für eine fehlerfreie Willensbildung gilt.

Alle Ratsmitglieder müssen ordnungsgemäß geladen werden. Der Vorsitzende beruft den Gemeinderat mit Tagesordnung und angemessener Frist ein. Form und Frist stehen in der Geschäftsordnung. Wird ein Ratsmitglied nicht geladen, ist der Beschluss grundsätzlich unwirksam. Eine Ausnahme besteht, wenn das Mitglied trotz fehlender Ladung erscheint und die fehlende Ladung nicht rügt. Dass seine Stimme rechnerisch nichts geändert hätte, macht die fehlende Ladung nicht automatisch unbeachtlich, weil es die Beratung hätte beeinflussen können.

Beschlussfähig ist der Gemeinderat, wenn die Mehrheit seiner Mitglieder anwesend und stimmberechtigt ist. Berufsmäßige Ratsmitglieder werden dabei nicht mitgezählt. Grundlage ist die Ist-Stärke des Gemeinderats: ausgeschiedene Mitglieder, etwa durch Wegzug, Amtsniederlegung oder Tod, werden nicht berücksichtigt. Mitglieder, die wegen persönlicher Beteiligung nicht beraten und abstimmen dürfen, zählen dagegen bei der Berechnung mit. Die Ratsmitglieder sind zur Teilnahme, zur Wahrnehmung zugewiesener Geschäfte und zur Stimmabgabe verpflichtet. Ein pflichtwidriges Fernbleiben oder eine unzulässige Enthaltung macht den Beschluss nicht unwirksam, kann aber ein Ordnungsgeld nach sich ziehen.

Beschlüsse werden grundsätzlich in öffentlicher Sitzung mit Stimmenmehrheit gefasst. Nichtöffentlich kann verhandelt werden, wenn das Wohl der Allgemeinheit oder berechtigte Interessen Einzelner entgegenstehen. Über die Verhandlungen ist eine Niederschrift anzufertigen.

Ausschüsse und Befangenheit

Zur Entlastung kann der Gemeinderat vorberatende Ausschüsse einsetzen. Außerdem kann er einzelne Angelegenheiten oder Geschäftszweige an Gemeindesenate beziehungsweise beschließende Ausschüsse übertragen. Diese handeln innerhalb ihrer Zuständigkeit anstelle des Gemeinderats. Der erste Bürgermeister oder Oberbürgermeister, sein Stellvertreter oder eine bestimmte Zahl von Ratsmitgliedern können meist eine Nachprüfung durch den Gemeinderat beantragen.

Nicht alle Themen dürfen übertragen werden. Je nach Gemeindeordnung sind meist ausgeschlossen: Satzungen, außer im Bereich der Bauleitplanung, Verordnungen, Haushaltssatzung, Finanzplan und Angelegenheiten, die von der Rechtsaufsichtsbehörde genehmigt werden müssen. Die Zusammensetzung der Senate richtet sich in der Geschäftsordnung nach dem Stärkeverhältnis der Parteien und Wählergruppen im Gemeinderat. Ein wichtiger Gemeindesenat ist der Bausenat, der vor allem in Großstädten die Bauleitplanung mit Flächennutzungsplan und Bebauungsplan berät und beschließt.

Ausschüsse und Fraktionen gelten als Hilfsorgane der Stadtvertretung. Der Gemeinderat kann sachkundige Bürger oder sachkundige Einwohner ohne Stimmrecht in Ausschüsse berufen; ihre Zahl darf die der ordentlichen Ratsmitglieder nicht überschreiten. In Berlin können solche Personen als Bürgerdeputierte Stimmrecht haben. Auch sachkundige Einwohner in Mecklenburg-Vorpommern und bürgerliche Ausschussmitglieder in Schleswig-Holstein haben in diesen Ausschüssen Stimmrecht.

Befangenheit liegt vor, wenn ein Beschluss einem Ratsmitglied oder einem definierten nahestehenden Personenkreis einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Dann wird ein Interessenkonflikt vermutet, der im Interesse des Gemeinwohls vermieden werden soll. Das Ratsmitglied gilt als befangen und muss die Sitzung verlassen; die notwendige Einzelfallentscheidung trifft das zuständige Gremium.