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Volksabstimmung (Schweiz)
Dabei können die Stimmberechtigten über eine Vorlage der Bundesversammlung, welche dem obligatorischen beziehungsweise fakultativen Referendum untersteht, oder …
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Grundidee und Bedeutung
Die Volksabstimmung ist ein Instrument der direkten Demokratie und ein wichtiges Element des politischen Systems der Schweiz. Stimmberechtigte entscheiden dabei über Sachfragen: über Vorlagen der Bundesversammlung, die einem obligatorischen oder fakultativen Referendum unterstehen, oder über Verfassungsänderungen, die durch eine Volksinitiative vorgeschlagen werden. In der zweistufigen schweizerischen Volksgesetzgebung bildet die Abstimmung den zweiten und abschliessenden Verfahrensschritt.
Volksabstimmungen finden auf allen politischen Ebenen statt: in Gemeinden, in Kantonen und auf Bundesebene. Sie ergänzen die regelmässige Wahl der Parlamente und ermöglichen den Stimmberechtigten, häufig und unmittelbar auf wichtige politische Entscheidungen einzuwirken. Dadurch wird die demokratische Legitimation staatlichen Handelns verstärkt.
Besonders verbreitet ist auf kantonaler und kommunaler Ebene das Finanzreferendum. Es erlaubt Abstimmungen über öffentliche Ausgaben und fördert nach Darstellung des Artikels eine vernünftige Ausgabenplanung. Zusammen mit Abstimmungen über Steuersätze kann es zudem die Akzeptanz der Finanzpolitik und der Behörden erhöhen. Wegen der vielen abstimmungspflichtigen Geschäfte findet in der Schweiz in absoluten Zahlen ungefähr die Hälfte aller weltweit abgehaltenen Volksabstimmungen statt.
Mehrheitsregeln und Stimmberechtigung
Grundsätzlich besteht kein Quorum, also keine vorgeschriebene Mindestzahl an Teilnehmenden. Über Annahme oder Ablehnung entscheidet die einfache Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen; ungültige Stimmen werden nicht mitgezählt.
Bei eidgenössischen Volksinitiativen und obligatorischen Referenden nach Art. 140 Abs. 1 BV ist ein doppeltes Mehr erforderlich. Das Volksmehr ist die Mehrheit aller abstimmenden Personen. Das Ständemehr ist die Mehrheit der Kantone, wobei die Abstimmungsergebnisse in den einzelnen Kantonen berücksichtigt werden. Eine Vorlage wird nur angenommen, wenn sowohl Volksmehr als auch Ständemehr zustimmen.
Auf Bundesebene dürfen alle schweizerischen Staatsangehörigen abstimmen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, unabhängig davon, ob sie in der Schweiz oder im Ausland wohnen. Ausgenommen sind nach Art. 136 BV Personen, die wegen «Geisteskrankheit oder Geistesschwäche» entmündigt sind.
Kantone und Gemeinden können die Stimmberechtigung weiter fassen. Im Kanton Glarus dürfen bereits 16-Jährige abstimmen. In Neuenburg und Jura sowie in Genf auf kommunaler Ebene können unter bestimmten Bedingungen auch niedergelassene Ausländer teilnehmen. Die Kantone Appenzell Ausserrhoden, Graubünden und Basel-Stadt erlauben ihren Gemeinden, ein Ausländerstimmrecht einzuführen. Bei Schul-, Kirch- oder Bürgergemeinden kann die Berechtigung ausser vom Wohnsitz auch vom Bürgerort oder von der Zugehörigkeit zu einer Landeskirche abhängen.
Wege zur eidgenössischen Abstimmung
Auf Bundesebene kann es auf drei Wegen zu einer Volksabstimmung kommen.
• Volksinitiative: Verlangen 100'000 Stimmberechtigte innerhalb von 18 Monaten mit ihrer Unterschrift eine Änderung oder Totalrevision der Bundesverfassung, kommt eine Initiative zustande. Das Parlament kann einen Gegenentwurf ausarbeiten. Wird die Initiative nicht zugunsten dieses Gegenentwurfs zurückgezogen, werden seit 1987 drei Fragen gestellt: zur Initiative, zum Gegenentwurf und als Stichfrage dazu, welche Vorlage Vorrang haben soll, falls beide angenommen werden. Die Stichfrage kann unabhängig beantwortet werden; man kann beispielsweise beide Vorlagen ablehnen und trotzdem in der Stichfrage eine bevorzugen. Vor 1987 gab es keine Stichfrage, und die Abstimmenden durften höchstens einer der beiden Vorlagen zustimmen.
• Obligatorisches Referendum: Zwingend abgestimmt wird über vom Parlament beschlossene Verfassungsänderungen, den Beitritt zu Organisationen für kollektive Sicherheit oder zu supranationalen Gemeinschaften sowie über dringlich erklärte Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage, deren Geltungsdauer ein Jahr übersteigt.
• Fakultatives Referendum: Ein bereits vom Parlament verabschiedeter referendumspflichtiger Erlass, darunter Bundesgesetze und wichtige völkerrechtliche Verträge, wird dem Volk vorgelegt, wenn dies innerhalb von 100 Tagen nach der amtlichen Veröffentlichung mindestens 50'000 Stimmberechtigte oder acht Kantone verlangen. Lehnt die Mehrheit der Stimmenden die Vorlage ab, tritt der Erlass nicht in Kraft. Dringlich erklärte Bundesgesetze laufen in diesem Fall ein Jahr nach ihrer Annahme durch das Parlament aus und dürfen nicht erneuert werden.
Auch Kantone und Gemeinden kennen Initiativen sowie obligatorische und fakultative Referenden. Ihre Volksrechte sind meist weitergehend und Abstimmungen häufiger. Beim Finanzreferendum gelten je nach Gebiet unterschiedliche Grenzen: Im Kanton Zürich besteht ein fakultatives Referendum für neue einmalige Ausgaben über 6 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von 600'000 Franken jährlich. In der Stadt Zürich gilt ein obligatorisches Referendum bei neuen einmaligen Ausgaben über 20 Millionen Franken oder neuen wiederkehrenden Ausgaben von 1 Million Franken jährlich; für geringere Beträge gilt ein fakultatives Referendum.
Ablauf einer Abstimmung
Das Verfahren richtet sich auf Bundesebene nach dem Bundesgesetz über die politischen Rechte und der zugehörigen Verordnung sowie nach kantonalen Bestimmungen. Für die Durchführung sind die Kantone verantwortlich. Pro Jahr werden im Voraus vier eidgenössische Termine für Abstimmungen und Wahlen vorgesehen. Kantonale und kommunale Abstimmungen finden normalerweise gleichzeitig statt; zusätzliche Termine sind möglich. Spätestens vier Monate vor einem Termin bestimmt der Bundesrat, ob ein eidgenössischer Urnengang stattfindet und über welche Vorlagen abgestimmt wird.
Die Unterlagen treffen frühestens vier und spätestens drei Wochen vor dem Abstimmungstag ein. Sie enthalten normalerweise Stimmzettel, Stimmrechtsausweis, Stimmcouverts und Erläuterungen, umgangssprachlich «Abstimmungsbüchlein». Darin stehen der Wortlaut der Vorlage, die Argumente dafür und dagegen, die Haltung der zuständigen Exekutive sowie die Ergebnisse der Beratungen und Abstimmungen in den zuständigen Parlamenten.
Abgestimmt werden kann persönlich im Stimmlokal oder brieflich. Das Stimmlokal ist am Abstimmungssonntag bis 12 Uhr und an mindestens zwei der letzten vier Tage davor geöffnet. In manchen Kantonen ist das Rücksendecouvert bereits frankiert. Bestimmte Kantone erlauben auch eine Stimmabgabe über Internet oder SMS. Das I-Voting-Projekt begann 2003 im Kanton Genf; im Sommer 2006 beschloss der Bundesrat, es fortzuführen und auf die ganze Schweiz auszudehnen. Eine stellvertretende Stimmabgabe, etwa für Menschen mit Behinderungen, ist unter bestimmten Bedingungen möglich. Gemeinde- oder wahlkreisweise organisierte Stimm- und Wahlbüros zählen die Stimmen aus.
Eine besondere Form sind offene Abstimmungen. An den Landsgemeinden in Appenzell Innerrhoden und Glarus, an einzelnen regionalen Landsgemeinden sowie an Gemeindeversammlungen kleinerer Gemeinden ohne Parlament stimmen die Berechtigten in einer Versammlung unmittelbar und offen über Sachgeschäfte und auch über Einbürgerungen ab.
Historische Entwicklung
Die Beteiligung des Volkes hat in der Schweiz eine lange Tradition. Als Vorläufer gilt die Landsgemeinde, die seit ungefähr 1275 schriftlich belegt ist. Auch später gab es Volksbefragungen: 1521 fragte Zwingli die Zürcher Bevölkerung, ob das Soldbündnis mit Frankreich erneuert werden solle. Das Ergebnis war negativ, und die Regierung erneuerte den Vertrag nicht.
Die heutige Ausgestaltung entwickelte sich vor allem seit den 1830er Jahren. Einfluss hatten die Ideen Jean-Jacques Rousseaus und Vorbilder der Französischen Revolution, darunter die Montagnard-Verfassung vom 24. Juni 1793. Die Bundesverfassung von 1848 sah Abstimmungen bei Revisionen der Bundesverfassung vor. 1874 wurde das fakultative Referendum eingeführt, 1891 die Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung. Spätere Erweiterungen waren die Ausdehnung auf Staatsverträge 1921, das Frauenstimmrecht 1971 und 1987 das «doppelte Ja mit Stichfrage» für Initiative und Gegenentwurf.
Neuerungen werden häufig zuerst in Kantonen erprobt. Nicht bewährte Instrumente können wieder entfallen: Die 2003 in die Bundesverfassung aufgenommene «allgemeine Volksinitiative» wurde 2009 gestrichen, weil ihre Umsetzung als nicht machbar galt. Das 2006 mit der neuen Zürcher Kantonsverfassung eingeführte konstruktive Referendum wurde 2013 wegen unbefriedigender Erfahrungen abgeschafft. Dabei wird einer Gesetzesvorlage ein ausformulierter Gegenvorschlag gegenübergestellt. In Bern und Nidwalden hat sich dieses 1995 beziehungsweise 1996 eingeführte Instrument hingegen bewährt.
