Direkte Demokratie in Deutschland

Grundprinzip und heutige Stellung

Direkte Demokratie bedeutet, dass die Bürgerinnen und Bürger nicht nur Vertreter wählen, sondern über Sachfragen selbst abstimmen. In Deutschland ist sie unterschiedlich stark ausgeprägt: Auf Bundesebene gibt es fast keine direktdemokratischen Verfahren, in den Bundesländern und Gemeinden dagegen deutlich mehr.

Artikel 20 Absatz 2 des Grundgesetzes lautet: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volk in Wahlen und Abstimmungen […] ausgeübt.“ „Wahlen“ beziehen sich auf Personalentscheidungen, „Abstimmungen“ auf Sachfragen. Trotzdem sieht das Grundgesetz Volksabstimmungen auf Bundesebene nur in zwei engen Fällen vor: bei einer Neugliederung des Bundesgebietes nach Artikel 29 GG und bei der Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung nach Artikel 146 GG. Eine allgemeine Volksgesetzgebung des Bundes gibt es nicht.

Auf Landesebene ist direkte Demokratie viel stärker verankert. In allen Bundesländern gibt es Volksgesetzgebung, also Verfahren, bei denen das Volk selbst Gesetzesvorschläge einbringen kann. Auf kommunaler Ebene gibt es überall Bürgerbegehren und Bürgerentscheide. Diese Instrumente ermöglichen verbindliche Entscheidungen über örtliche Sachfragen, sind aber je nach Bundesland durch Quoren, Fristen und ausgeschlossene Themen begrenzt.

Historische Entwicklung bis 1945

Direktdemokratische Forderungen entstanden in Deutschland im 19. Jahrhundert zunächst im Umfeld der demokratischen Bewegung. Vertreter wie Moritz Rittinghausen, Julius Fröbel, Johann Jacoby und Hermann Köchly forderten mehr unmittelbare Beteiligung des Volkes. Nach der Revolution von 1848 hatten solche Vorschläge in der Frankfurter Nationalversammlung jedoch keine Chance. Später griff die Arbeiterbewegung sie auf; sie gingen 1869 in das Eisenacher Programm und 1875 in das Gothaer Programm der SPD ein.

Erstmals eingeführt wurden direktdemokratische Instrumente in Deutschland in der Weimarer Republik. Die Artikel 73 bis 76 der Weimarer Verfassung regelten Volksbegehren und Volksentscheide. Mit Unterschriften von mindestens zehn Prozent der Wahlberechtigten konnte dem Parlament ein Gesetzesvorschlag vorgelegt werden. Lehnte das Parlament ab, kam es zum Volksentscheid. Dieser war nur erfolgreich, wenn 50 Prozent des Wahlvolkes teilnahmen und die Mehrheit der Teilnehmenden zustimmte.

Auf Reichsebene fanden nur drei Volksbegehren statt. Zwei kamen bis zum Volksentscheid: die Fürstenenteignung 1926 und der Volksentscheid gegen den Young-Plan 1929. Beide scheiterten an den hohen Anforderungen, insbesondere an den Quoren. Das Volksbegehren „Gegen den Panzerkreuzerbau“ scheiterte 1928 bereits mit 1,2 Millionen Unterschriften am Unterschriftenquorum. Gegner setzten häufig auf Abstimmungsboykott, weil das hohe Beteiligungsquorum dadurch leichter zu verfehlen war.

Während des Nationalsozialismus wurden Volksabstimmungen missbraucht. Das Gesetz über Volksabstimmung vom 14. Juli 1933 erlaubte der Reichsregierung Referenden über Gesetze und „beabsichtigte Maßnahmen“. Quoren wurden abgeschafft. Die Abstimmungen dienten vor allem der nachträglichen Legitimation bereits getroffener Entscheidungen, etwa 1933 zum Austritt aus dem Völkerbund, 1934 zur Vereinigung der Ämter von Reichspräsident und Reichskanzler auf Adolf Hitler und 1938 zum Anschluss Österreichs. Sie gelten wegen fehlender demokratischer Bedingungen als pseudolegalistische Akklamationen, nicht als echte direkte Demokratie.

DDR und frühe Bundesrepublik

In der sowjetischen Besatzungszone fand 1946 in Sachsen ein Volksentscheid über die entschädigungslose Enteignung von Großgrundbesitzern, Kriegsverbrechern und aktiven Nationalsozialisten statt. Bei 93,7 Prozent Beteiligung stimmten 77,6 Prozent für das Gesetz. Die DDR-Verfassung von 1949 sah Volksbegehren und Volksentscheide vor: Zehn Prozent der Stimmberechtigten oder anerkannte Parteien und Massenorganisationen konnten einen Volksentscheid beantragen. In der Praxis blieb dies weitgehend theoretisch. Der einzige Volksentscheid der DDR-Geschichte war 1968 die Abstimmung über eine neue Verfassung. Sie entsprach wegen fehlender geheimer Abstimmung und freier Diskussion nicht demokratischen Grundsätzen; offiziell stimmten 96,37 Prozent zu, 3,4 Prozent mit Nein.

Bei der Entstehung des Grundgesetzes nach 1948 entschieden sich die westdeutschen Länder gegen eine Volksabstimmung über das Grundgesetz. Die Ministerpräsidenten wollten den provisorischen Charakter betonen und die deutsche Teilung nicht verfestigen. Der Parlamentarische Rat nahm keine allgemeinen plebiszitären Elemente in das Grundgesetz auf und setzte auf repräsentative Demokratie. Neuere Forschung erklärt dies weniger allein mit den Erfahrungen der Weimarer Republik, sondern auch mit der Sorge vor Missbrauch im Kalten Krieg, dem provisorischen Charakter des Grundgesetzes und den organisatorischen Schwierigkeiten der Nachkriegszeit.

In den frühen Landesverfassungen nach 1945 waren direktdemokratische Verfahren stärker vertreten. Acht Landesverfassungen wurden per Referendum angenommen. Alle bis 1950 verabschiedeten Landesverfassungen enthielten direktdemokratische Verfahren, in acht war Volksgesetzgebung verankert. Wegen hoher Hürden spielte sie aber lange kaum eine Rolle. In den ersten Jahrzehnten waren vor allem obligatorische Verfassungsreferenden in Bayern und Hessen wichtig.

Länder und Kommunen seit 1989

Seit 1989/90 kam es zu einer deutlichen Ausweitung direkter Demokratie in Ländern und Kommunen. Auslöser waren die Umbrüche in der DDR und die Verfassungsreform in Schleswig-Holstein nach der Barschel-Affäre. Schleswig-Holstein führte 1989 wieder Volksgesetzgebung mit vergleichsweise niedrigen Hürden ein und nutzte erstmals die Volksinitiative als Eingangsstufe eines dreistufigen Verfahrens. Zwischen 1992 und 1994 nahmen die neuen ostdeutschen Länder Volksbegehren und Volksentscheide in ihre Landesverfassungen auf. Bis 1996 war Volksgesetzgebung in allen Bundesländern verankert.

Die Volksgesetzgebung ist meist dreistufig: Zuerst steht die Volksinitiative oder ein Antrag auf ein Volksbegehren, danach das Volksbegehren mit einer vorgeschriebenen Zahl von Unterschriften, schließlich der Volksentscheid als verbindliche Abstimmung. Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und das Saarland kennen zweistufige Verfahren. Wichtige Unterschiede zwischen den Ländern betreffen Unterschriftenquoren, Fristen, Amtseintragung oder freie Sammlung sowie Themenausschlüsse. Die sogenannte „Finanztrias“ aus Haushaltsgesetzen, Abgaben und Besoldungen ist überall ausgeschlossen. In der Praxis sind Zustimmungs- oder Beteiligungsquoren oft die größte Hürde. Bis Juli 2018 waren 6 von 24 Volksentscheiden „unecht gescheitert“, also trotz Zustimmung am Quorum gescheitert.

Auf kommunaler Ebene setzten sich seit den frühen 1990er Jahren Bürgerbegehren und Bürgerentscheide durch. Bis 1990 gab es Bürgerbegehren nur in Baden-Württemberg; später wurden sie in allen Ländern eingeführt. Ein Bürgerbegehren bringt ein Anliegen vor den Gemeinderat. Übernimmt dieser es nicht, entscheiden die Wahlberechtigten im Bürgerentscheid. Auch ein Gemeinderat kann durch ein Ratsbegehren einen Bürgerentscheid herbeiführen. Zwischen 1956 und 2017 gab es 6.261 Bürgerbegehren und 1.242 Ratsreferenden. Bayern zählte bis 2017 1.786 Bürgerentscheide, das Saarland keinen einzigen. Die durchschnittliche Beteiligung bei Bürgerentscheiden lag bei 50,2 Prozent.

Bundesebene und politische Debatte

Die Einführung bundesweiter Volksentscheide wird in Deutschland seit Jahrzehnten diskutiert. Gegner verweisen oft auf die „Weimarer Erfahrungen“ und befürchten Demagogie, instabile Entscheidungen, Minderheitengefährdung oder eine Schwächung von Parlament und Föderalismus. Theodor Heuss prägte die bekannte Formulierung, Volksentscheide seien eine „Prämie für jeden Demagogen“. Ernst Fraenkel sah in Volksgesetzgebung eine Gefahr für den Parteienstaat.

Neuere historische Forschung bewertet die Weimarer Erfahrung differenzierter. Die wenigen Volksbegehren und Volksentscheide seien nicht Hauptursache der Krise gewesen. Problematisch war vor allem die konkrete Ausgestaltung mit hohen Beteiligungsquoren, die Boykottstrategien begünstigte. Empirische Demokratieforschung betont heute eher, dass direkte Demokratie in funktionierenden Demokratien stabilisierend und integrierend wirken kann, etwa in Bayern oder der Schweiz.

Verfassungsrechtlich wird vor allem das Verhältnis von Volksentscheid, Föderalismus und Grundgesetz diskutiert. Das Bundesstaatsprinzip verlangt eine Beteiligung der Länder an der Gesetzgebung. Daher wird etwa ein Modell nach Schweizer Vorbild erörtert, bei dem neben einer Mehrheit der Abstimmenden auch eine Mehrheit der Länder nötig wäre. Außerdem müssten durch Volksentscheid beschlossene Gesetze dem Grundgesetz unterliegen; deshalb wird eine Vorabprüfung durch das Bundesverfassungsgericht diskutiert.

Parteipolitisch waren bundesweite Volksentscheide lange tabu. Seit den 1980er Jahren brachten vor allem die Grünen das Thema in den Bundestag, später unterstützten auch SPD, Linke und FDP entsprechende Vorstöße. 2002 scheiterte ein rot-grüner Gesetzentwurf zur dreistufigen Volksgesetzgebung auf Bundesebene mit 63,38 Prozent Zustimmung knapp an der nötigen Zweidrittelmehrheit. Die CDU lehnte entsprechende Initiativen bisher überwiegend ab; die CSU befürwortet Volksentscheide vor allem bei europapolitischen Grundsatzfragen. Umfragen zeigen seit den 1970er Jahren meist hohe Zustimmung in der Bevölkerung, zuletzt häufig deutlich über 70 Prozent.

Weitere Formen der Beteiligung

Neben Staat und Kommunen gibt es auch andere Bereiche mit direktdemokratischen oder ähnlichen Verfahren. Auf europäischer Ebene wurde mit dem Vertrag von Lissabon die Europäische Bürgerinitiative geschaffen. Seit dem 1. April 2012 können Unionsbürger damit erreichen, dass sich die Europäische Kommission mit einem Thema befasst. Dafür müssen innerhalb von zwölf Monaten eine Million gültige Unterstützungsbekundungen in einem Viertel aller EU-Mitgliedstaaten gesammelt werden. Da die Kommission nicht zu einer bestimmten Entscheidung verpflichtet ist, ähnelt dieses Instrument eher einer Massenpetition als einem verbindlichen Volksentscheid.

Auch Parteien und Gewerkschaften nutzen Abstimmungen. Die Streikrichtlinien des Deutschen Gewerkschaftsbundes sehen vor einem Streik eine Urabstimmung der betroffenen Gewerkschaftsmitglieder vor. Nach den Satzungen der meisten Gewerkschaften müssen mindestens 75 Prozent der betroffenen stimmberechtigten Mitglieder in geheimer Wahl zustimmen.

In Parteien dienen Mitgliederentscheide der innerparteilichen Demokratie. Die Grünen nahmen bei ihrer Gründung 1980 Mitgliederentscheide in Sachfragen und Programmatik auf. Die SPD führte 1993 eine bindende Mitgliederbefragung ein; besonders bekannt wurde das Mitgliedervotum zum Koalitionsvertrag 2013 mit etwa 78 Prozent Beteiligung. Auch FDP, CDU und CSU kennen Formen von Mitgliederbefragungen oder Mitgliederentscheiden, allerdings mit unterschiedlichen Regeln und Reichweiten.