Land (Deutschland)

Begriff und staatsrechtliche Stellung

Ein Land ist in Deutschland ein teilsouveräner Gliedstaat der Bundesrepublik Deutschland. In der Gesetzes- und juristischen Fachsprache heißt es amtlich „Land“, im allgemeinen Sprachgebrauch oft „Bundesland“. Seit 1990 besteht die Bundesrepublik aus 16 Ländern. Diese Länder bilden gemeinsam einen souveränen Bundesstaat; Deutschland ist also kein loser Staatenbund.

Die Länder besitzen nach Rechtsprechung und herrschender Ansicht in der Rechtswissenschaft originäre Staatsgewalt und damit Staatsqualität. Grundlage ihrer Eigenstaatlichkeit und ihrer grundsätzlichen Zuständigkeit für Sachentscheidungen ist Artikel 30 des Grundgesetzes. Anders als gewöhnliche Staaten haben sie aber keine vollständig eigene Völkerrechtssubjektivität. Ihre teilweise Fähigkeit, im Völkerrecht zu handeln, ist von der des Bundes abgeleitet. Länder können Verträge mit anderen Völkerrechtssubjekten schließen, normalerweise aber nur mit Zustimmung der Bundesregierung und nur in Bereichen, in denen sie für die Gesetzgebung zuständig sind. Ältere Staatsverträge können weiter gelten; genannt werden etwa die Salinenkonvention zwischen Bayern und Österreich von 1829 und das Preußenkonkordat.

Der Bund erhält nach dieser Sicht seinen Staatscharakter durch die Verbindung seiner Länder. Die staatsrechtlichen Grundlagen des Verhältnisses von Bund und Ländern stehen vor allem in den Artikeln 20 bis 37 des Grundgesetzes.

Politisches System und Mitwirkung in Europa

Alle deutschen Länder sind seit 1949 parlamentarische Republiken. Das bedeutet: Die Landesregierung, also die Exekutive, ist grundsätzlich vom Vertrauen eines Landesparlaments, also der Legislative, abhängig. Die Länder besitzen Verfassungsautonomie, dürfen ihre verfassungsmäßige Ordnung also eigenverantwortlich gestalten. Sie müssen dabei aber den Rahmen des Grundgesetzes beachten.

Wichtig ist das Homogenitätsgebot in Artikel 28 des Grundgesetzes. Es verlangt, dass die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne des Grundgesetzes entspricht. Die genaue Organisation der Staatsorgane, ihre Bildung, Aufgaben und Kompetenzen bestimmen die Länder in ihren Landesverfassungen.

Auch in der Europapolitik sind die Länder ein wichtiger Akteur. Ihr Mitwirkungsrecht ist durch die Verträge der Europäischen Union, das Grundgesetz und Begleitgesetze abgesichert. Viele Länder haben Europaminister, Fachabteilungen für EU-Themen, eigene Vertretungen in Brüssel und Europaausschüsse in den Landtagen. Gemeinsam unterhalten sie den Beobachter der Länder bei der Europäischen Union, der die Länder und den Bundesrat in EU-Angelegenheiten unterstützt.

Der Vertrag von Lissabon, seit dem 1. Dezember 2009 in Kraft, stärkte die Möglichkeit der Länder, landesspezifische Interessen gegenüber europäischen Institutionen zu vertreten. Das Subsidiaritätsprinzip bedeutet dabei, dass Aufgaben möglichst von der Ebene wahrgenommen werden sollen, die sie am besten erfüllen kann, sofern sie nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der EU fallen. Bei Streit über dieses Prinzip können die Länder über den Ausschuss der Regionen vor dem Europäischen Gerichtshof auftreten.

Rahmendaten und Bezeichnungen

Die 16 Länder unterscheiden sich stark nach Fläche, Bevölkerung, Bevölkerungsdichte, politischer Organisation und wirtschaftlichen Kennzahlen. Am 1. Januar 2024 hatte die Bundesrepublik Deutschland insgesamt 357.595,99 km² Fläche und 84,359 Millionen Einwohner. Die durchschnittliche Bevölkerungsdichte lag bei 236 Einwohnern je km².

Das flächengrößte Land ist Bayern mit 70.541,58 km², gefolgt von Niedersachsen mit 47.709,90 km² und Baden-Württemberg mit 35.747,85 km². Die kleinsten Länder sind Bremen mit 419,61 km², Hamburg mit 755,09 km² und Berlin mit 891,12 km². Das bevölkerungsreichste Land ist Nordrhein-Westfalen mit 18,139 Millionen Einwohnern, danach folgen Bayern mit 13,369 Millionen und Baden-Württemberg mit 11,280 Millionen. Berlin hat als Stadtstaat 3,755 Millionen Einwohner und mit 4.210 Einwohnern je km² die höchste Bevölkerungsdichte. Mecklenburg-Vorpommern hat mit 70 Einwohnern je km² die niedrigste Dichte.

Bei den amtlichen Namen haben zehn Länder die Zusatzbezeichnung „Land“. Bayern, Sachsen und Thüringen tragen die Bezeichnung „Freistaat“. Bremen heißt „Freie Hansestadt Bremen“, Hamburg „Freie und Hansestadt Hamburg“. Nur das Saarland hat keine Zusatzbezeichnung. Neben deutschen Namen gibt es in einzelnen Ländern auch Eigenbezeichnungen in Minderheitensprachen, etwa Dänisch, Friesisch, Niedersorbisch und Obersorbisch, außerdem niederdeutsche Bezeichnungen.

Jedes Land hat ein Parlament, eine Landesregierung und Stimmen im Bundesrat. Die Stimmenzahl im Bundesrat ist je nach Land verschieden; sie reicht in der Tabelle von 3 bis 6 Stimmen. Die Landesflaggen dürfen öffentlich von jedem Bürger gezeigt werden. Landesdienstflaggen sind dagegen meist Behörden vorbehalten. In Bayern, Berlin, Brandenburg, Hamburg, Niedersachsen, Rheinland-Pfalz und Saarland gibt es keinen Unterschied zwischen Landesflagge und Landesdienstflagge.

Verwaltungsgliederung

Die Länder sind unterschiedlich gegliedert. Berlin und Hamburg sind Stadtstaaten: Sie sind zugleich Land und Stadt und daher nicht weiter in Gemeinden unterteilt. Im Land Bremen gibt es die beiden kreisfreien Städte Bremen und Bremerhaven. In den übrigen Ländern gibt es verschiedene Verwaltungs- und Selbstverwaltungsebenen.

In den großen Ländern Baden-Württemberg, Bayern, Hessen und Nordrhein-Westfalen bestehen Regierungsbezirke. Sie sind dezentrale Einheiten der Landesverwaltung. In anderen Ländern wurden solche Mittelinstanzen abgeschafft, etwa in Niedersachsen bis 2004, Rheinland-Pfalz bis 1999, Sachsen-Anhalt bis 2003 und Sachsen bis 2012.

Jeder Flächenstaat ist in Landkreise gegliedert; in Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein heißen sie Kreise. Insgesamt gibt es 295 Landkreise in Deutschland, einschließlich Städteregion Aachen, Region Hannover und Regionalverband Saarbrücken. Dazu kommen 107 kreisfreie Städte, darunter die beiden kreisfreien Städte in Bremen. Kreisfreie Städte gehören keinem Landkreis an, sondern übernehmen dessen Aufgaben selbst.

Zwischen Landkreisen und Gemeinden gibt es in einigen Ländern Gemeindeverbände oder Verwaltungsgemeinschaften. Sie tragen je nach Land unterschiedliche Namen, zum Beispiel Amt, Samtgemeinde, Verbandsgemeinde oder Gemeindeverwaltungsverband. Die Gemeinden sind die kleinsten selbständigen territorialen Einheiten. Am 1. März 2020 gab es in Deutschland 10.790 Gemeinden und 207 gemeindefreie Gebiete. Gemeinden und Landkreise sind Gebietskörperschaften mit direkt gewählten Organen.

Entstehung und Entwicklung der Länder

Der Föderalismus in Deutschland reicht bis ins Mittelalter zurück, aber die konkrete Gliederung in Länder änderte sich oft stark. Das Heilige Römische Reich zählte 1792 über 300 Territorien. Der Deutsche Bund hatte 1815 auf demselben Gebiet nur noch 39 Mitglieder. 25 davon bildeten 1871 das Deutsche Kaiserreich. 1918 wurden sie wie der Gesamtstaat zu Republiken. 1934 verloren die Länder im Nationalsozialismus durch die Gleichschaltungspolitik fast vollständig ihren gliedstaatlichen Charakter.

Nach 1945 ordneten die Alliierten Deutschland neu. Die neuen Länder knüpften nur teilweise an ältere Strukturen an; viele waren Neuschöpfungen. Entscheidend waren die Grenzen der Besatzungszonen. Das besonders große Preußen wurde aufgelöst, seine Provinzen wurden teils selbständige Länder. Am 25. Februar 1947 beschloss der Alliierte Kontrollrat mit Kontrollratsgesetz Nr. 46 die Auflösung Preußens.

Am 23. Mai 1949 wurde das Grundgesetz verkündet. Zum Geltungsbereich traten unter anderem Schleswig-Holstein, Niedersachsen, Hamburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Hessen, Württemberg-Baden, Baden, Württemberg-Hohenzollern und Bayern bei. Berlin (West) hatte wegen des Viermächte-Status eine Sonderstellung. Am 25. April 1952 wurden Baden, Württemberg-Baden und Württemberg-Hohenzollern nach einer Volksabstimmung zum Land Baden-Württemberg vereinigt. Beim Saarland ist der Status besonders komplex: Es war seit 1947 nominell unabhängig, trat nach einer Volksabstimmung am 1. Januar 1957 dem Geltungsbereich des Grundgesetzes bei; ob es rückblickend das zehnte oder elfte Land war, hängt von der Bewertung des Status West-Berlins ab.

In der DDR wurden die Länder 1952 ihrer Staatsgewalt enthoben und durch 14 Bezirke ersetzt. Im Juli 1990 schuf das Ländereinführungsgesetz die fünf Länder auf dem Gebiet der DDR wieder: Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen. Am 3. Oktober 1990 wurden sie ebenso wie Berlin Länder der Bundesrepublik Deutschland.

Neugliederung und Vergleiche

Über eine Neugliederung des Bundesgebietes wurde nach 1952 in den alten Ländern und nach 1990 in den neuen Ländern einschließlich Berlins immer wieder diskutiert. Grundlage ist Artikel 29 des Grundgesetzes. Das Grundgesetz sieht bei Vereinigungen, Trennungen oder Teilumgliederungen von Ländern Volksabstimmungen vor; neben Artikel 146 über eine neue Verfassung ist dies einer der ausdrücklich genannten Fälle für eine Volksabstimmung.

Eine wichtige Fusionsinitiative war die geplante Vereinigung von Berlin und Brandenburg. Sie scheiterte 1996 an der Ablehnung der brandenburgischen Bevölkerung. Neben Fusionen gab es auch Trennungsinitiativen. Am 19. Januar 1975 stimmten in den ehemaligen Ländern Oldenburg und Schaumburg-Lippe Mehrheiten für eine Trennung ihrer Gebiete von Niedersachsen, doch der Deutsche Bundestag folgte dem Votum nicht. Das Bundesverfassungsgericht bestätigte diese Sichtweise. Weitere Initiativen fordern oder forderten etwa eine Abspaltung Frankens von Bayern oder mehr Berücksichtigung badischer Interessen in Baden-Württemberg.

Das Bundesverfassungsgericht sieht den Sinn von Artikel 29 GG laut dem „Oldenburg-Urteil“ darin, durch Länderneugliederungen leistungsstärkere Länder mit weniger Verwaltungsaufwand entstehen zu lassen. Deshalb ist fraglich, ob Volksabstimmungen nach dieser Vorschrift die Zahl der Länder erhöhen können.

Im Vergleich zur Weimarer Republik ist die heutige Länderstruktur anders verteilt. In der Weimarer Republik wurde das Saargebiet in der Tabelle als Land gezählt. Bei der Fläche gab es damals ein Land mit mehr als 250.000 km², in der Bundesrepublik keines. Heute liegen sieben Länder in der Größenklasse 20.000 bis 50.000 km². Bei der Bevölkerung gab es 1925 in der Weimarer Republik ein Land mit mehr als 30 Millionen Einwohnern; in der Bundesrepublik gab es 2018 keines, dafür drei Länder mit 10 bis 20 Millionen Einwohnern. Die Bezeichnung „17. Bundesland“ wird scherzhaft für Mallorca verwendet.