Verfassung

Begriff, Zweck und rechtliche Stellung

Eine Verfassung, auch Konstitution oder Grundgesetz genannt, ist das grundlegende Rechtsdokument oder der zentrale Rechtsbestand eines Staates, Gliedstaates oder Staatenverbundes. Sie bestimmt den organisatorischen Aufbau des Staates, seine territoriale Gliederung, sein Verhältnis zu Gliedstaaten und anderen Staaten sowie die Beziehung zwischen Staatsgewalt und den Menschen, die ihrer Rechtsordnung unterliegen. Dazu gehören insbesondere die wichtigsten Grundrechte und Pflichten. Häufig legt sie außerdem Staatsaufgaben und Staatsziele fest.

Die Verfassung ist die oberste Norm der Rechtsordnung. Alle staatlichen Gewalten und Organe sind formal und inhaltlich an sie gebunden; dadurch wird staatliche Macht begrenzt. Da alle anderen Rechtssätze aus der Grundordnung abgeleitet werden, bildet die Verfassung den Abschluss des Stufenbaus der Rechtsordnung. Der Rechtspositivismus erklärt diesen Abschluss des sonst unendlichen Ableitungsprozesses mit dem Begriff der Grundnorm.

Verfassungsrecht hat gewöhnlich Vorrang vor allen anderen staatlichen Vorschriften. Eine Verfassung kann meist nur unter erschwerten Bedingungen geändert werden. In vielen freiheitlichen Demokratien überwacht eine besondere Verfassungsgerichtsbarkeit ihre Einhaltung. Unklare Zuständigkeitsregelungen können zu Verfassungskrisen führen.

Zur Legitimität einer Verfassung gehört die Frage, worauf ihre Geltung beruht. In demokratischen Staaten geht die verfassunggebende Gewalt vom Staatsvolk aus.

Entwicklung des Verfassungsgedankens

Frühe Regelungen begrenzten bereits Herrschaft und ordneten staatliche Institutionen. Um 1505 v. Chr. regelte der hethitische König Telipinu die Thronfolge, band auch den König an das Recht und verankerte mit dem Pankus eine Ratskammer als Verfassungsorgan. In Athen begann 594 v. Chr. unter Solon die Entwicklung der Demokratie; Kleisthenes verbesserte sie 508 v. Chr. Die Ordnung bestand bis 262 v. Chr. und kannte unter anderem die Volksversammlung, den Rat der 500, Gerichte sowie durch Rotation, Wahl oder Los besetzte Ämter. Diokletian führte 293 für das Römische Reich die Tetrarchie ein, eine Viererherrschaft mit Regeln zur Regierungsdauer und Nachfolge.

Später entwickelte sich in England schrittweise ein Verfassungsverständnis, das staatliche Institutionen, Gewaltenteilung und verbriefte Freiheitsrechte miteinander verband. Die zunächst vor allem von Adligen erkämpften Rechte wurden langfristig auf weitere Bevölkerungsschichten ausgedehnt. Außerhalb Europas formulierte Sundiata Keïta 1236 für das Malireich eine Verfassung mit einer frühen Regelung zu Menschenrechten; die UNESCO nahm diese Charta in die Repräsentative Liste des immateriellen Kulturerbes der Menschheit auf.

Für die Neuzeit waren besonders zwei Vorgänge am Ende des 18. Jahrhunderts prägend: Die dreizehn englischen Kolonien an der Ostküste Nordamerikas erklärten 1776 ihre Unabhängigkeit und schufen 1787 eine Verfassung, die zahlreiche westliche Entwürfe beeinflusste. In Frankreich verlor Ludwig XVI. am 10. August 1792 seinen Thron; die Republik wurde nach einer Parlamentsneuwahl am 21. September 1792 auch rechtlich bestätigt.

Entstehung, Änderung und Formen

Die verfassungsgebende Gewalt umfasst sowohl die Schaffung einer neuen Verfassung als auch die Änderung einer bestehenden. In Demokratien geht sie vom Volk aus, wird in repräsentativen Demokratien praktisch aber meist an einen Verfassungsgesetzgeber übertragen. Erste oder vollständig neue Verfassungen werden häufig von Verfassunggebenden Versammlungen ausgearbeitet. Das Verfassungsrecht untersucht Verfassungen rechtlich.

Für Änderungen gelten meist qualifizierte Mehrheiten, also höhere Zustimmungserfordernisse als bei gewöhnlichen Gesetzen. Häufig ist eine Zweidrittelmehrheit des Parlaments und gegebenenfalls weiterer Verfassungsorgane erforderlich, etwa nach Art. 79 Abs. 2 GG in Deutschland und Art. 44 Abs. 1 und 2 B-VG in Österreich. Manche Staaten verlangen bei Teil- oder Totalrevisionen eine Volksabstimmung. Für Gesamtänderungen nennen der Artikel Art. 146 GG und Österreich als Beispiele. In der Türkei ist eine Volksabstimmung erforderlich, wenn keine Zweidrittelmehrheit, sondern nur eine Mehrheit von mindestens 60 % erreicht wird. Grundlegende Veränderungen heißen Verfassungsreform.

Eine Verfassung im formellen Sinn liegt in Gesetzesform vor. Eine Verfassung im materiellen Sinn umfasst dagegen alle Rechtsnormen über Aufbau und Tätigkeit eines Gemeinwesens, unabhängig davon, ob sie schriftlich als Gesetz festgelegt sind. In diesem materiellen Sinn besitzt jede Gesellschaft eine Verfassung. Schriftlich gesetztes Verfassungsrecht hat grundsätzlich Vorrang vor ungeschriebenem Verfassungsrecht.

Die meisten Staaten besitzen ein einzelnes Verfassungsdokument. Bei sieben Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen ist dies anders: Vereinigtes Königreich, Saudi-Arabien, Kanada, Schweden, Israel, Neuseeland und San Marino. Die britische Verfassung besteht beispielsweise aus mehreren historisch gewachsenen Gesetzestexten.

Üblicherweise beginnt eine Verfassung mit einer Präambel. Sie erklärt Motive des Verfassungsgesetzgebers oder beruft sich zur Legitimation auf eine höhere Macht. Die Präambel des deutschen Grundgesetzes beginnt mit „Im Bewußtsein seiner Verantwortung vor Gott und den Menschen“; dieser Gottesbezug wird teilweise kritisiert.

Verfassungsordnungen in Europa

Der geplante Vertrag über eine Verfassung für Europa scheiterte nach ablehnenden Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden. 2007 beschloss der Europäische Rat stattdessen, die vorgesehenen Änderungen durch den Vertrag von Lissabon in die bestehenden Verträge einzufügen und auf die Bezeichnung „Verfassung“ sowie staatstypische Symbole zu verzichten. Das europäische Primärrecht, insbesondere EU-Vertrag, AEU-Vertrag und EU-Grundrechtecharta, besitzt dennoch den rechtlichen Rang, den der Verfassungsvertrag gehabt hätte, und damit Verfassungsqualität. Zugleich besteht weitgehend Einigkeit, dass bei einem inhaltlich anspruchsvolleren Verfassungsbegriff Defizite vorliegen.

In Deutschland blieb der Verfassungsentwurf der Frankfurter Nationalversammlung von 1849 zwar erfolglos, beeinflusste aber spätere Debatten. 1867 trat die Verfassung des Norddeutschen Bundes in Kraft; mit kleineren Änderungen entstand daraus 1870/1871 die Verfassung des Deutschen Reiches. Die Weimarer Verfassung vom 11. August 1919 führte für den Gesamtstaat die Republik, einen Grundrechtskatalog, die Wahl des Staatsoberhaupts und Volksentscheide ein. Ob sie zum Untergang der Republik 1933 beitrug, ist in der Geschichtswissenschaft umstritten. Sie wurde formal nie aufgehoben, jedoch durch die nationalsozialistische Gesetzgebung und Verfassungswirklichkeit ausgehöhlt.

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland trat mit Ablauf des 23. Mai 1949 in Kraft. Es wurde vom Parlamentarischen Rat erarbeitet, dessen 65 Mitglieder die westdeutschen Landtage gewählt hatten. Am 7. Oktober 1949 entstand die Verfassung der DDR. Das wiedervereinigte Deutschland gab sich später keine neue gesamtdeutsche Verfassung, sondern bestimmte das Grundgesetz zu seiner Verfassung. Jedes deutsche Bundesland besitzt als Gliedstaat eine eigene Landesverfassung. Nach Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG muss sie den „Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen“. Die Ewigkeitsklausel des Art. 79 Abs. 3 GG schützt fundamentale Grundsätze wie Menschenwürde, Rechtsstaatlichkeit und Föderalismus vor Änderungen.

Österreich besitzt keine einheitliche Verfassungsurkunde, sondern eine „formelle Verfassungspluralität“. Zu den wichtigsten Bestandteilen gehören das Bundes-Verfassungsgesetz, das Staatsgrundgesetz über die allgemeinen Rechte der Staatsbürger, die Europäische Menschenrechtskonvention, das Verbotsgesetz 1947 und der Staatsvertrag von Wien. Hinzu kommen weitere Gesetze und Gesetzesteile im Verfassungsrang.

In der Schweiz war die von Frankreich auferlegte Helvetische Verfassung von 1798 die erste moderne Verfassung. Die Bundesverfassungen von 1848 und 1874 machten rechtsstaatliches Verfassungsdenken zum Standard. Nach einem mehr als 30 Jahre dauernden Prozess wurde die Bundesverfassung 1999 vollständig revidiert, vor allem sprachlich und systematisch aktualisiert, aber ohne größere Neuerungen. Art. 51 Abs. 1 verlangt von jedem Kanton eine demokratische, vom Volk gebilligte und auf Verlangen der Mehrheit der Stimmberechtigten revidierbare Verfassung. Wegen der traditionell starken Gemeindeautonomie besitzen Gemeinden eigene Organisationserlasse; in Schaffhausen und Graubünden heißen sie Gemeindeverfassungen.

Schutz und Kontrolle der Verfassung

Verfassungsgerichtsbarkeit bedeutet, dass verfassungsrechtliche Streitigkeiten vor einem Gericht entschieden werden, das Inhalt und Auslegung der Verfassung prüft. Das Konzept stammt aus dem angloamerikanischen Rechtsraum. Die moderne Ausgestaltung geht besonders auf den von Hans Kelsen maßgeblich entworfenen österreichischen Verfassungsgerichtshof zurück, das erste von einer Verfassung selbst ermächtigte gerichtliche Prüfungsorgan zur Sicherung der Verfassungsgarantie.

Bei einer Normenkontrolle kann ein Verfassungsgericht Gesetze für verfassungswidrig erklären. Teilweise kann es sogar Verfassungsänderungen als „verfassungswidriges Verfassungsrecht“ für unwirksam erklären. Die Verfassung selbst ist allerdings gar nicht oder nur eingeschränkt überprüfbar, weil sie den Maßstab zur Beurteilung staatlichen Handelns bildet.

Die Systeme unterscheiden sich: In Deutschland bestehen das Bundesverfassungsgericht und die Verfassungsgerichte der Länder. Das Bundesverfassungsgericht ist gegenüber den Landesverfassungsgerichten keine Superrevisionsinstanz, weil diese ihre Befugnisse aus den jeweiligen Landesverfassungen beziehen. In der Schweiz ist die Verfassungsgerichtsbarkeit eingeschränkt: Bundesgesetze müssen auch bei Verfassungswidrigkeit angewendet werden; kantonale Erlasse und Bundeserlasse ohne Gesetzesrang können dagegen vor dem Bundesgericht angefochten werden. Im Iran übernimmt der Wächterrat entsprechende Prüfungsaufgaben und entscheidet nach der imamitischen Form der Scharia.

Verfassungsähnliche Ordnungen außerhalb des Staates

Verfassungscharakter ist nicht auf Staaten beschränkt. Viele Weltreligionen kennen entsprechende grundlegende Ordnungen, die älter sind als neuzeitliche Staatsverfassungen. Als Beispiel nennt der Artikel die Kodifizierung des mosaischen Rechts unter Esra um die Mitte des 5. Jahrhunderts v. Chr.

Im Privatrecht entspricht der staatsrechtlichen Verfassung die Satzung, also die grundlegende Ordnung einer privaten Organisation. Auch Unternehmen geben sich unter dem Schlagwort „corporate government“ Verfassungen, vor allem um gegenüber Eigentümern und Beschäftigten größere Transparenz herzustellen.