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Vertrag von Lissabon
Inhaltlich übernahm der Vertrag von Lissabon die wesentlichen Elemente des EU-Verfassungsvertrags, der 2005 in einem Referendum in Frankreich und in den …
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Kern und Bedeutung
Der Vertrag von Lissabon ist ein völkerrechtlicher Vertrag zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Er wurde am 13. Dezember 2007 in Lissabon unter portugiesischer Ratspräsidentschaft unterzeichnet und trat am 1. Dezember 2009 in Kraft. Sein vollständiger Titel lautet „Vertrag von Lissabon zur Änderung des Vertrags über die Europäische Union und des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft“.
Der Vertrag reformierte den Vertrag über die Europäische Union und den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft. Letzterer wurde in Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union umbenannt. Außerdem wurde der Euratom-Vertrag durch Protokoll Nr. 2 geändert.
Inhaltlich übernahm der Vertrag von Lissabon wesentliche Elemente des EU-Verfassungsvertrags, der 2005 in Referenden in Frankreich und den Niederlanden abgelehnt worden war. Anders als der Verfassungsvertrag ersetzte er die bisherigen Verträge aber nicht durch einen einheitlichen Text, sondern änderte sie nur ab. Deshalb blieb die Europäische Union auf mehrere Verträge gestützt.
Ziel war vor allem, das politische System der EU nach der Osterweiterung handlungsfähiger und demokratisch stärker legitimiert zu machen. Dazu wurden Vetomöglichkeiten einzelner Mitgliedstaaten verringert, Mehrheitsentscheidungen ausgeweitet und die Rechte des Europäischen Parlaments gestärkt.
Vertragsstruktur und rechtliche Grundlagen
Der Vertrag von Lissabon ist ein Änderungsvertrag. Er besteht im Wesentlichen aus Änderungen an bereits bestehenden Verträgen. Die wichtigsten Grundlagen der EU blieben der Vertrag über die Europäische Union und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Daneben gehören auch 37 Protokolle und 2 Anhänge zum Primärrecht der EU. Primärrecht bedeutet die grundlegenden Rechtsquellen der EU, auf denen das übrige EU-Recht aufbaut.
Die Europäische Gemeinschaft existierte nach dem Vertrag nicht mehr als eigene Institution mit eigenem Namen. Ihre Funktionen wurden von der Europäischen Union übernommen. Zugleich erhielt die EU eigene Rechtspersönlichkeit. Das bedeutet, dass sie im eigenen Namen internationale Verträge schließen, diplomatische Beziehungen unterhalten und Mitglied internationaler Organisationen werden kann, soweit dies möglich ist.
Das frühere Drei-Säulen-Modell wurde aufgelöst. Vorher bestand die EU aus den Europäischen Gemeinschaften, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen. Nur die Europäischen Gemeinschaften hatten eigene Rechtspersönlichkeit. Nach dem Vertrag von Lissabon wurden diese Bereiche stärker unter dem Namen Europäische Union zusammengeführt. Die Europäische Atomgemeinschaft blieb jedoch als eigenständige Organisation bestehen, ist aber organisatorisch eng mit der EU verbunden.
Institutionen und Entscheidungsverfahren
Eine der wichtigsten Änderungen betraf das Europäische Parlament. Es wurde in den meisten Politikbereichen dem Rat der Europäischen Union als Gesetzgeber gleichgestellt. Das frühere Mitentscheidungsverfahren wurde zum „ordentlichen Gesetzgebungsverfahren“. Parlament und Rat haben dabei grundsätzlich gleiche Rechte. Neu einbezogen wurden unter anderem die Gemeinsame Agrarpolitik sowie die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen. Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik blieb dagegen weitgehend Sache des Rates.
Auch beim EU-Haushalt erhielt das Parlament mehr Einfluss. Es hat seitdem das letzte Wort über alle Ausgaben der EU, auch über den Agrarbereich, der früher ausgenommen war. Über die Einnahmen entscheidet jedoch weiterhin der Rat; das Parlament kann also nicht allein den Gesamtetat erhöhen oder EU-Steuern einführen.
Der Europäische Rat wurde durch den Vertrag formal zu einem Organ der EU. Er besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten. Seine Aufgaben sind weiterhin die Festlegung allgemeiner politischer Zielvorstellungen und Prioritäten, grundlegende Entscheidungen wie EU-Erweiterungen und Vorschläge für wichtige Ämter. Neu war das Amt eines Präsidenten des Europäischen Rates. Dieser wird für zweieinhalb Jahre gewählt und kann einmal wiedergewählt werden. Damit sollte mehr Kontinuität entstehen, weil der Vorsitz zuvor halbjährlich wechselte.
Im Rat der Europäischen Union, dem sogenannten Ministerrat, entscheiden die Minister der Mitgliedstaaten über Gesetze gemeinsam mit dem Parlament. Durch den Vertrag von Lissabon wurde die qualifizierte Mehrheit zum Normalfall. Bei besonders sensiblen Fragen, etwa in der Außen- und Sicherheitspolitik oder bei Steuern, ist weiterhin Einstimmigkeit nötig. Gesetzgebende Sitzungen des Rates sollen öffentlich sein.
Die qualifizierte Mehrheit wurde durch das Prinzip der doppelten Mehrheit neu geregelt. Für eine Entscheidung müssen 55 % der Mitgliedstaaten zustimmen, die zugleich mindestens 65 % der EU-Bevölkerung vertreten. Diese Regel galt erst ab 2014; in Streitfällen konnten bis 2017 noch Regeln des Vertrags von Nizza herangezogen werden. Die Veränderung sollte Mehrheiten erleichtern und verständlicher machen, verschob aber Einfluss zugunsten großer und sehr kleiner Staaten.
Neue Ämter, Kompetenzen und Beteiligung
Der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik wurde deutlich gestärkt. Er führt den Vorsitz im Rat für Auswärtige Angelegenheiten, ist zugleich Vizepräsident der Europäischen Kommission und kann außenpolitische Vorschläge machen. Grundsatzentscheidungen in der Außenpolitik müssen aber weiterhin einstimmig vom Rat getroffen werden. Unterstützt wird der Hohe Vertreter durch den Europäischen Auswärtigen Dienst, der aus Personal der Kommission, des Ratssekretariats und der diplomatischen Dienste der Mitgliedstaaten besteht.
Die Europäische Kommission behielt ihr zentrales Initiativrecht, also das Recht, Gesetzgebungsvorschläge einzubringen. Die Rolle des Kommissionspräsidenten wurde gestärkt: Er besitzt eine Richtlinienkompetenz und kann einzelne Kommissare entlassen. Eine ursprünglich vorgesehene Verkleinerung der Kommission wurde nicht umgesetzt; weiterhin stellt jeder Mitgliedstaat einen Kommissar.
Die nationalen Parlamente erhielten mehr Rechte zur Kontrolle des Subsidiaritätsprinzips. Subsidiarität bedeutet, dass die EU nur tätig werden soll, wenn Ziele von Mitgliedstaaten auf zentraler, regionaler oder lokaler Ebene nicht ausreichend erreicht werden können, auf EU-Ebene aber besser. Innerhalb von acht Wochen können nationale Parlamente Einwände gegen Gesetzesvorschläge erheben. Bei Kritik von einem Drittel der Parlamente muss die Kommission ihren Vorschlag überprüfen.
Der Vertrag ordnete die Zuständigkeiten der EU systematischer. Nach dem Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung darf die EU nur handeln, wenn ihr die Verträge dafür Kompetenzen geben. Es gibt ausschließliche Zuständigkeiten, etwa Handelspolitik und Zollunion; geteilte Zuständigkeiten, etwa Binnenmarkt, Agrarpolitik, Energie, Verkehr, Umwelt und Verbraucherschutz; sowie unterstützende Zuständigkeiten, etwa Gesundheit, Industrie, Bildung und Katastrophenschutz.
Neu eingeführt wurde die Europäische Bürgerinitiative. Eine Million Unterschriften aus einem Viertel der EU-Staaten können die Kommission auffordern, einen Gesetzentwurf zu einem Thema vorzulegen. Die Kommission darf dabei nur im Rahmen ihrer bestehenden Befugnisse handeln.
Grundrechte, Sicherheit und Mitgliedschaft
Der Vertrag von Lissabon machte die Charta der Grundrechte der Europäischen Union rechtsverbindlich. Sie bindet die EU sowie die Mitgliedstaaten, wenn sie europäisches Recht durchführen. Die Charta war bereits 2000 in Nizza proklamiert worden, war zunächst aber nicht rechtsverbindlich. Art. 53 enthält das Günstigkeitsprinzip: Die Charta darf die Grundrechtslage des Einzelnen nicht verschlechtern; im Konflikt gilt grundsätzlich die für den Einzelnen bessere Regelung.
Art. 6 Abs. 2 EU-Vertrag sieht außerdem den Beitritt der EU zur Europäischen Menschenrechtskonvention vor. Dafür brauchte die EU eigene Rechtspersönlichkeit, die sie durch den Vertrag von Lissabon erhielt. Der Beitritt erfordert jedoch ein eigenes Abkommen, das vom Rat der EU einstimmig beschlossen und von allen Mitgliedstaaten der EMRK ratifiziert werden müsste.
In der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik wurde die Zusammenarbeit ausgebaut. Ziel ist eine gemeinsame Verteidigungspolitik, die aber erst nach einstimmigem Beschluss des Europäischen Rates in Kraft treten kann. Art. 42 Abs. 7 EU-Vertrag enthält eine Beistandspflicht: Wird ein Mitgliedstaat bewaffnet angegriffen, müssen die anderen ihm „alle in ihrer Macht stehende Hilfe und Unterstützung“ leisten. Entscheidungen in diesem Bereich bleiben grundsätzlich einstimmig. Eine Gruppe von Staaten kann im Rahmen der Ständigen Strukturierten Zusammenarbeit enger kooperieren.
Der Vertrag verschärfte die Beitrittskriterien: Ein Staat muss die Werte der EU achten und sich für ihre Förderung einsetzen. Erstmals wurde auch der freiwillige Austritt geregelt. Nach Art. 50 EU-Vertrag kann jeder Mitgliedstaat im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen, aus der Union auszutreten. Nach Mitteilung an den Europäischen Rat wird ein Austrittsabkommen ausgehandelt. Gibt es nach zwei Jahren kein Abkommen und keine einstimmige Fristverlängerung, wird der Austritt trotzdem wirksam.
Ratifikation, Unterschiede und Kritik
Die Grundzüge des Vertrags wurden auf dem EU-Gipfel am 21. und 22. Juni 2007 beschlossen. Die Regierungskonferenz begann am 23. Juli 2007. Auf dem Gipfel in Lissabon am 18. und 19. Oktober 2007 einigten sich die Staats- und Regierungschefs auf den endgültigen Text; am 13. Dezember 2007 wurde er unterzeichnet.
Die Ratifikation verlief schwierig. Nach Art. 6 sollte der Vertrag am 1. Januar 2009 in Kraft treten, falls alle Ratifikationsurkunden rechtzeitig hinterlegt würden. Da Irland den Vertrag am 12. Juni 2008 in einem Referendum mit 53,4 % ablehnte, verzögerte sich der Zeitplan. Nach Zusicherungen, unter anderem dass jedes Land weiterhin ein Kommissionsmitglied behält, fand am 2. Oktober 2009 ein zweites irisches Referendum statt. Dabei stimmten 67,1 % zu. In Deutschland bestätigte das Bundesverfassungsgericht am 30. Juni 2009 den Vertrag und das Zustimmungsgesetz, verlangte aber stärkere Beteiligungsrechte von Bundestag und Bundesrat. In Tschechien dauerte der Prozess am längsten; nach einer Entscheidung des Verfassungsgerichts unterzeichnete Präsident Václav Klaus am 3. November 2009.
Gegenüber dem gescheiterten Verfassungsvertrag wurden vor allem symbolische und strukturelle Änderungen vorgenommen. Der Begriff „Verfassung“ entfiel, die bisherigen Vertragsstrukturen blieben erhalten, und staatstypische Symbole wie Europaflagge, Europahymne und Europatag wurden nicht in den Vertrag aufgenommen. In der Praxis wurden diese Symbole aber weiter verwendet. Auch Bezeichnungen wie „Außenminister der Union“ wurden vermieden; stattdessen blieb es beim Titel Hoher Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik.
Kritik gab es aus verschiedenen Richtungen. Manche kritisierten, dass der Vertrag die Inhalte des abgelehnten Verfassungsvertrags nahezu übernommen habe und durch die kompliziertere Form schwerer verständlich sei. Andere sahen das institutionelle Demokratiedefizit nicht gelöst, etwa wegen des fehlenden Initiativrechts des Parlaments, der nur indirekten Legitimation der Kommission und der begrenzten Parlamentsrechte in der Außen- und Sicherheitspolitik. Außerdem wurden die verteidigungspolitischen Bestimmungen kritisiert, besonders die Verpflichtung der Mitgliedstaaten, ihre militärischen Fähigkeiten schrittweise zu verbessern. Befürworter betonten dagegen, dass die EU weiterhin an Ziele wie Frieden, Menschenrechte und die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen gebunden sei.
