Vertrag über die Europäische Union – einfach erklärt

Grundlage und Bedeutung

Der Vertrag über die Europäische Union (EU-Vertrag, EUV) ist der Gründungsvertrag der Europäischen Union. Zusammen mit dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) bildet er die primärrechtliche Grundlage des politischen Systems der EU. Diese beiden Verträge werden ausdrücklich als „die Verträge“ bezeichnet. Sie sind rechtlich gleichrangig und ergänzen sich gegenseitig. Manchmal werden sie als „europäisches Verfassungsrecht“ beschrieben, formal sind sie aber völkerrechtliche Verträge zwischen den EU-Mitgliedstaaten.

Der EU-Vertrag wurde am 7. Februar 1992 in Maastricht abgeschlossen, trat am 1. November 1993 in Kraft und ist in seiner ursprünglichen Fassung als Vertrag von Maastricht bekannt. Später wurde er durch den Vertrag von Amsterdam 1997, den Vertrag von Nizza 2001 und den Vertrag von Lissabon 2007 geändert. Eine geplante Zusammenlegung von EUV und AEUV zum Vertrag über eine Verfassung für Europa scheiterte 2005 an Referenden in Frankreich und den Niederlanden.

Der EUV besteht aus 55 Artikeln. Besonders wichtig sind darin die demokratischen Grundsätze der EU, die Bestimmungen über ihre Organe sowie die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Die weiteren Regeln zur Funktionsweise der EU stehen vor allem im umfangreicheren AEUV. Der EU-Vertrag ist in den 24 Amtssprachen der Europäischen Union abgefasst; jede Sprachfassung ist gleichermaßen rechtsverbindlich.

Aufbau des Vertrags

Der EU-Vertrag besteht aus einer Präambel und 55 Artikeln, die in sechs Titel gegliedert sind. Titel I enthält die Gemeinsamen Bestimmungen in Artikel 1–8. Titel II behandelt die demokratischen Grundsätze in Artikel 9–12. Titel III regelt die Organe in Artikel 13–19. Titel IV enthält in Artikel 20 die verstärkte Zusammenarbeit. Titel V umfasst die allgemeinen Bestimmungen über das auswärtige Handeln der Union und besondere Bestimmungen über die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik in Artikel 21–46. Titel VI enthält die Schlussbestimmungen in Artikel 47–55.

Zum Vertrag gehören außerdem die Charta der Grundrechte der Europäischen Union nach Art. 6 EUV sowie 37 Protokolle und 2 Anhänge nach Art. 51 EUV. Sie zählen ebenfalls zum Primärrecht der Europäischen Union. Keine eigene Rechtskraft haben dagegen die Erläuterungen zur Charta der Grundrechte und die 50 gemeinsamen Erklärungen der Regierungskonferenz zur Vertragsreform von Lissabon. Sie können aber als Interpretationshilfe dienen, etwa bei Gerichtsentscheidungen. Auch die 15 einseitigen Erklärungen einzelner Mitgliedstaaten haben keine eigene Rechtskraft; sie verdeutlichen nur deren Standpunkte.

Ziele, Werte und Grundprinzipien

Die Präambel beschreibt den politischen Grundgedanken des Vertrags: Die Mitgliedstaaten wollen den Prozess der europäischen Integration „auf eine neue Stufe“ heben und „eine immer engere Union der Völker Europas“ weiterführen. Diese Formulierung lässt offen, welches endgültige Ziel die EU haben soll, deutet aber eine weitere Integration an. Durch den Vertrag von Lissabon wurde außerdem die Formulierung „schöpfend aus dem kulturellen, religiösen und humanistischen Erbe Europas“ eingefügt.

Art. 1 EUV bestimmt die Gründung der Europäischen Union; seit dem Vertrag von Lissabon ist sie Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft. Art. 2 EUV nennt die Werte der EU, darunter Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit und Rechtsstaatlichkeit. Art. 3 EUV nennt die Ziele der EU. Dazu gehören unter anderem die Förderung des Friedens, ein Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der Europäische Binnenmarkt, Umweltschutz, die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung und die Wahrung kultureller Vielfalt. Diese Ziele sind wichtig, weil die EU nur tätig werden darf, um die im Vertrag genannten Ziele zu erfüllen.

Art. 4 und Art. 5 EUV regeln Grundprinzipien für die Ausübung der Zuständigkeiten. Dazu gehört die loyale Zusammenarbeit zwischen Union und Mitgliedstaaten. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung bedeutet, dass die EU nur in Bereichen handeln darf, in denen ihr die Verträge ausdrücklich Zuständigkeiten übertragen. Das Subsidiaritätsprinzip bedeutet, dass die EU nur tätig werden soll, wenn Ziele nicht ebenso gut auf nationaler oder lokaler Ebene erreicht werden können. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip verlangt, dass EU-Maßnahmen nicht weiter reichen dürfen, als zur Erfüllung der Unionsziele nötig ist.

Art. 6 EUV regelt den Grundrechtsschutz und verweist auf die EU-Grundrechtecharta, die Europäische Menschenrechtskonvention und die „gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen“ der Mitgliedstaaten. Art. 7 EUV sieht ein Verfahren vor, mit dem einem Mitgliedstaat bei Menschenrechtsverstößen bestimmte Mitgliedschaftsrechte entzogen werden können, besonders das Stimmrecht im Rat der EU. Da kein Staat aus der EU ausgeschlossen werden kann und kein dem deutschen Bundeszwang entsprechendes Mittel besteht, ist diese Suspendierung das härteste Druckmittel der EU gegenüber Mitgliedstaaten; sie wurde jedoch noch nie angewandt. Art. 8 EUV verpflichtet die EU zu guten Beziehungen mit ihren Nachbarstaaten.

Demokratie, Organe und Zusammenarbeit

Der EU-Vertrag enthält zentrale Regeln zur demokratischen Ordnung der EU. Art. 9 EUV behandelt die Unionsbürgerschaft. Art. 10 EUV betont die repräsentative Demokratie und die Rolle europäischer politischer Parteien. Art. 11 EUV hebt die Bürgerbeteiligung hervor und legt Grundsätze der Europäischen Bürgerinitiative fest. Art. 12 EUV beschreibt die Rolle der nationalen Parlamente. Sie haben im politischen System der EU besonders die Funktion eines „Subsidiaritätswächters“, also sie achten darauf, ob Entscheidungen wirklich auf EU-Ebene getroffen werden sollen.

Titel III legt den institutionellen Rahmen der EU fest. Zu den Organen gehören das Europäische Parlament nach Art. 14 EUV, der Europäische Rat nach Art. 15 EUV, der Rat der Europäischen Union nach Art. 16 EUV, die Europäische Kommission nach Art. 17 EUV, der Gerichtshof der Europäischen Union nach Art. 19 EUV sowie die Europäische Zentralbank und der Europäische Rechnungshof nach Art. 13 EUV. Beratende Institutionen sind der Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen. Weitere Regeln zu diesen Institutionen stehen im AEUV. Art. 18 EUV erklärt zusätzlich die Rolle des Hohen Vertreters der EU für Außen- und Sicherheitspolitik.

Titel IV besteht nur aus Art. 20 EUV und regelt die verstärkte Zusammenarbeit. Dieses Verfahren erlaubt einer Gruppe von EU-Mitgliedstaaten, in bestimmten Bereichen vertiefte Integrationsschritte zu unternehmen, auch wenn andere Mitgliedstaaten sich noch nicht beteiligen wollen.

Außenpolitik und Schlussregeln

Die Außenpolitik ist das einzige Politikfeld der EU, das nicht im AEUV, sondern im EU-Vertrag geregelt ist. Der Grund liegt in der früheren Drei-Säulen-Struktur der EU, die durch den Vertrag von Maastricht entstand. Wirtschaftspolitische Fragen wurden im EG-Vertrag, dem späteren AEUV, supranational geregelt. Innen- und Außenpolitik blieben ursprünglich intergouvernemental, also stärker von den Regierungen der Mitgliedstaaten geprägt, und standen im EUV. Der Vertrag von Lissabon löste die Drei-Säulen-Struktur auf; die inzwischen ebenfalls supranational ausgeübte Innenpolitik wurde in den AEUV übernommen. Die Außenpolitik blieb im EUV, weil für sie weiterhin intergouvernementale Verfahren gelten.

Titel V ist der umfangreichste Teil des EU-Vertrags. Er legt allgemeine Grundsätze für das auswärtige Handeln der EU fest, etwa Demokratie, Respekt der Menschenrechte und die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen. Das Kohärenzgebot verpflichtet die außenpolitischen Akteure der EU zur Abstimmung miteinander. Der Europäische Rat bestimmt nach Art. 22 EUV die strategischen Interessen und Ziele. Danach regelt der Vertrag die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik ab Art. 22 EUV sowie die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik ab Art. 42 EUV.

Die Schlussbestimmungen enthalten verschiedene Grundregeln. Art. 47 EUV gibt der EU Rechtspersönlichkeit, sodass sie als eigenständiges Völkerrechtssubjekt handeln kann. Art. 49 EUV regelt den Beitritt neuer Mitgliedstaaten, Art. 50 EUV das Recht eines Mitgliedstaats zum Austritt aus der Union. Art. 51 EUV bindet Protokolle und Anhänge in das Vertragsrecht ein. Art. 52 EUV bestimmt den räumlichen Geltungsbereich, Art. 53 EUV die unbegrenzte zeitliche Geltungsdauer, Art. 54 EUV das Ratifikationsverfahren und Art. 55 EUV die 24 amtlichen Sprachversionen.

Änderung und Entwicklung

Der EU-Vertrag und der AEUV können als völkerrechtliche Verträge grundsätzlich durch Änderungsverträge geändert werden. Solche Änderungen gab es durch den Vertrag von Amsterdam 1997, den Vertrag von Nizza 2001 und den Vertrag von Lissabon 2007. Diese Reformen wurden jeweils von einer Regierungskonferenz ausgearbeitet und anschließend von allen Mitgliedstaaten einzeln ratifiziert. Seit dem Vertrag von Lissabon regelt Art. 48 EUV eigene Änderungsverfahren. Es gibt ein ordentliches Änderungsverfahren und vereinfachte Änderungsverfahren. In jedem Fall ist ein einstimmiger Beschluss der nationalen Regierungen notwendig. Deshalb ist eine Änderung des EU-Vertrags normalerweise deutlich schwieriger als die Änderung nationaler Verfassungen.

Das ordentliche Änderungsverfahren kann durch die Regierung eines Mitgliedstaats, das Europäische Parlament oder die Europäische Kommission eingeleitet werden. Reformentwürfe werden dem Rat vorgelegt, der sie an den Europäischen Rat weiterleitet und die nationalen Parlamente informiert. Der Europäische Rat entscheidet über die Einsetzung eines Europäischen Konvents. Dieser besteht aus Vertretern der nationalen Parlamente, der nationalen Regierungen, des Europäischen Parlaments und der Kommission. Er erarbeitet Empfehlungen im Konsens und legt sie einer Regierungskonferenz vor. Diese arbeitet einen Änderungsvertrag aus, der von allen Mitgliedstaaten ratifiziert werden muss. Bei kleineren Änderungen kann der Europäische Rat auf einen Konvent verzichten.

Ein vereinfachtes Änderungsverfahren ist nur für den dritten Teil des AEUV möglich, der interne Politikfelder der EU regelt. Der Europäische Rat kann hier einstimmig nach Anhörung des Europäischen Parlaments, der Kommission und gegebenenfalls der Europäischen Zentralbank einen Änderungsbeschluss fassen. Der Beschluss darf die Zuständigkeiten der EU nicht ausweiten und tritt erst in Kraft, wenn alle Mitgliedstaaten nach ihren verfassungsrechtlichen Vorschriften zugestimmt haben.

Ein weiteres vereinfachtes Verfahren betrifft Bereiche, in denen der Rat der Europäischen Union laut Vertrag einstimmig entscheidet. Durch die sogenannte Passerelle-Klausel kann der Europäische Rat einstimmig zum Mehrheitsverfahren übergehen. Ausgenommen sind militärische und verteidigungspolitische Beschlüsse, bei denen immer Einstimmigkeit gilt. Außerdem kann in bestimmten Bereichen statt eines besonderen Gesetzgebungsverfahrens das ordentliche Gesetzgebungsverfahren eingeführt werden. In beiden Fällen muss das Europäische Parlament zustimmen, und jedes nationale Parlament kann innerhalb von sechs Monaten ein Veto einlegen.