Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

Bedeutung, Funktion und Aufbau

Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV oder AEU-Vertrag) ist neben dem Vertrag über die Europäische Union (EUV) einer der beiden Gründungsverträge der Europäischen Union. Beide sind nach Art. 1 AEUV rechtlich gleichrangig und bilden gemeinsam das Primärrecht, also die höchste rechtliche Grundlage des politischen Systems der EU. Obwohl sie manchmal als „europäisches Verfassungsrecht“ bezeichnet werden, sind sie formal völkerrechtliche Verträge zwischen den Mitgliedstaaten.

Der EU-Vertrag enthält vor allem grundlegende institutionelle Regeln. Der AEUV konkretisiert diese Vorgaben: Seine 358 Artikel regeln genauer, wie die EU-Organe arbeiten, in welchen Politikbereichen die Union tätig werden darf und welche Verfahren dabei gelten. Der Vertrag ist in allen 24 Amtssprachen der EU abgefasst; jede Sprachfassung ist gleichermaßen rechtsverbindlich.

Der AEUV besteht aus einer Präambel und sieben Teilen. Die Präambel nennt insbesondere den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt, bessere Lebens- und Beschäftigungsbedingungen sowie das Ziel, „die Grundlagen für einen immer engeren Zusammenschluss der europäischen Völker zu schaffen“. Die sieben Teile behandeln Grundsätze, Nichtdiskriminierung und Unionsbürgerschaft, interne Politiken, überseeische Gebiete, auswärtiges Handeln, Institutionen und Finanzen sowie allgemeine Schlussbestimmungen.

Der Vertrag geht auf den 1957 in Rom abgeschlossenen EWG-Vertrag zurück. Nach mehreren Vertragsreformen wurde dieser 1992 in EG-Vertrag umbenannt. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 erhielt er seinen heutigen Namen, weil die Europäische Gemeinschaft aufgelöst wurde und die EU ihre Funktionen übernahm.

Zuständigkeiten, Grundsätze und Bürgerrechte

Nach Art. 1 AEUV regelt der Vertrag die Arbeitsweise der EU sowie „die Bereiche, die Abgrenzung und die Einzelheiten der Ausübung ihrer Zuständigkeiten“. Grundlage ist das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung: Die EU darf nur tätig werden, wenn die Verträge ihr dafür eine Befugnis geben.

Art. 2 bis 6 unterscheiden mehrere Arten von Zuständigkeiten. Bei einer ausschließlichen Zuständigkeit darf grundsätzlich nur die EU Rechtsakte erlassen. Bei einer geteilten Zuständigkeit können auch die Mitgliedstaaten Gesetze erlassen, soweit dem keine europäischen Regelungen entgegenstehen. In der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik koordiniert die EU die Politik der Staaten; in der Außenpolitik entwickelt und verwirklicht sie gemeinsame Politiken. In weiteren Bereichen darf sie unterstützende, koordinierende oder ergänzende Maßnahmen treffen, ohne die eigene Gesetzgebung der Mitgliedstaaten zu verdrängen. Art. 3, 4 und 6 ordnen die einzelnen Politikfelder diesen Kategorien zu, während Art. 5 die Koordinierung der Wirtschaftspolitik betrifft.

Bei allen Tätigkeiten muss die EU Querschnittsaufgaben berücksichtigen. Dazu gehören Kohärenz, Geschlechtergleichstellung, ein hohes Beschäftigungsniveau, die Bekämpfung sozialer Ausgrenzung, Bildung und Gesundheitsschutz, Umwelt- und Verbraucherschutz, Tierschutz, Transparenz und Datenschutz. Ebenso soll sie Diskriminierung wegen Geschlecht, Rasse, ethnischer Herkunft, Religion, Weltanschauung, Behinderung, Alter oder sexueller Ausrichtung bekämpfen und den rechtlichen Status von Kirchen und weltanschaulichen Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten respektieren.

Art. 18 verbietet im Anwendungsbereich der Verträge Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit. Nach Art. 19 kann der Rat einstimmig und mit Zustimmung des Europäischen Parlaments Regeln gegen weitere Formen der Diskriminierung erlassen. Art. 20 ff. begründen die Unionsbürgerschaft. Jeder Staatsangehörige eines Mitgliedstaats besitzt sie zusätzlich zu seiner nationalen Staatsbürgerschaft; mit ihr sind besondere Bürgerrechte verbunden.

Interne Politikbereiche

Der dritte Teil mit Art. 26 bis 197 ist der umfangreichste Abschnitt. Seine 24 Titel bestimmen für jeden internen Politikbereich Ziele, Mittel und Entscheidungsverfahren. Diese Genauigkeit folgt aus der begrenzten Einzelermächtigung: Jede Tätigkeit der EU benötigt eine ausdrückliche Vertragsgrundlage. Die festgelegten Ziele begrenzen und lenken die EU-Organe. Zugleich legt der Europäische Gerichtshof Zuständigkeiten im Rahmen seiner Effet-utile-Rechtsprechung häufig so weit aus, wie es zur wirksamen Erreichung dieser Ziele erforderlich ist.

Zentral ist der Europäische Binnenmarkt nach Art. 26 und 27. Er gewährleistet den freien Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital. Art. 28 bis 37 regeln die Zollunion und verbieten tarifäre sowie nichttarifäre Handelshemmnisse. Hinzu kommen die Gemeinsame Agrar- und Fischereipolitik sowie Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungsfreiheit, Dienstleistungsfreiheit und die Freiheit des Kapital- und Zahlungsverkehrs.

Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts umfasst nach Art. 67 bis 89 Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung, die justizielle Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen sowie die polizeiliche Zusammenarbeit. Weitere Titel regeln die Verkehrspolitik und den Wettbewerb. Dazu gehören das Kartellverbot und die Monopolkontrolle, die Kontrolle staatlicher Beihilfen und das Verbot binnenmarktverzerrender Steuern. Die EU kann nationale Rechts- und Verwaltungsvorschriften harmonisieren, um Störungen des Binnenmarkts zu vermeiden. Abweichende nationale Standards aus bestimmten Gründen des Arbeits- oder Umweltschutzes müssen von der Kommission genehmigt werden.

Art. 119 bis 144 behandeln die Wirtschafts- und Währungsunion. Dazu zählen die Koordinierung der Wirtschaftspolitik, der Stabilitäts- und Wachstumspakt, die Aufgaben der Europäischen Zentralbank, die Zusammenarbeit der Eurostaaten und Übergangsregeln für Staaten ohne Euro. Art. 122 erlaubt Maßnahmen oder Beistand bei gravierenden Versorgungsschwierigkeiten, besonders im Energiebereich, sowie bei Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die Mitgliedstaaten in große Bedrängnis bringen.

Weitere Bereiche sind Beschäftigung und Sozialpolitik, der Europäische Sozialfonds, Bildung, Jugend und Sport, Kultur, Gesundheit, Verbraucherschutz, transeuropäische Netze und Industrie. Hinzu kommen Regionalpolitik und territorialer Zusammenhalt, Forschung, technologische Entwicklung und Raumfahrt, Umwelt, Energie, Tourismus, Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit. Die Kompetenzen in der Sozialpolitik sind vergleichsweise begrenzt und vor allem in Art. 153 festgelegt.

Überseegebiete und auswärtiges Handeln

Art. 198 bis 204 regeln die Assoziierung bestimmter überseeischer Länder und Hoheitsgebiete. Diese Gebiete sind nicht Teil der EU, können aber teilweise in den Binnenmarkt eingebunden werden. Die Assoziierung soll nach Art. 198 vor allem den Interessen ihrer Einwohner dienen und ihren Wohlstand fördern. Personen aus diesen Gebieten können unter den gleichen Bedingungen wie Unionsbürger an europaweiten Ausschreibungen teilnehmen. Die Mitgliedstaaten dürfen auf Einfuhren aus den Gebieten keine Zölle erheben; die Gebiete dürfen teilweise Steuern beibehalten, wenn dies ihrer Entwicklung und Industrialisierung dient. Art. 204 bezieht auch Grönland ein, das 1985 aus der EU austrat.

Art. 205 bis 222 ergänzen die außenpolitischen Bestimmungen des EU-Vertrags. Der AEUV behandelt vor allem Bereiche, in denen Kommission und Parlament mitwirken. Die Gemeinsame Handelspolitik nach Art. 206 und 207 ist eine ausschließliche Zuständigkeit der EU. Weitere Regelungen betreffen Entwicklungszusammenarbeit, wirtschaftliche, finanzielle und technische Zusammenarbeit mit Drittstaaten sowie humanitäre Hilfe.

Art. 215 ermöglicht restriktive Maßnahmen, also Wirtschaftssanktionen gegen Drittstaaten. Der Grundsatzbeschluss erfolgt nach den Regeln des EU-Vertrags einstimmig; die konkrete Umsetzung wird nach dem AEUV mit qualifizierter Mehrheit beschlossen. Internationale Übereinkommen nach Art. 216 bis 219 werden von der Kommission ausgehandelt und vom Rat beschlossen. Sie binden die EU-Organe und alle Mitgliedstaaten; meistens muss auch das Europäische Parlament zustimmen.

Art. 220 und 221 regeln die Beziehungen zu internationalen Organisationen und Drittstaaten sowie die EU-Delegationen. Die Solidaritätsklausel in Art. 222 verpflichtet die Mitgliedstaaten zum gegenseitigen Beistand bei Terroranschlägen, Naturkatastrophen oder von Menschen verursachten Katastrophen. Die EU mobilisiert dafür alle verfügbaren Mittel, einschließlich militärischer Mittel, die ihr die Mitgliedstaaten bereitstellen.

Organe, Rechtsetzung, Finanzen und Schlussregeln

Art. 223 bis 309 konkretisieren die Regeln über das Europäische Parlament, den Europäischen Rat, den Rat der EU, die Europäische Kommission, den Gerichtshof der Europäischen Union, die Europäische Zentralbank und den Europäischen Rechnungshof. Art. 288 ff. definieren die Rechtsakte der Union: Verordnungen, Richtlinien, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen. Art. 294 beschreibt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren, in dem die meisten EU-Rechtsakte beschlossen werden.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und der Ausschuss der Regionen besitzen keine eigenen Entscheidungsbefugnisse, sondern beraten die EU-Organe. Art. 308 und 309 betreffen die Europäische Investitionsbank.

Die Finanzvorschriften behandeln die Eigenmittel der EU nach Art. 311, den mehrjährigen Finanzrahmen nach Art. 312 und den von Rat und Parlament gemeinsam beschlossenen Jahreshaushalt nach Art. 313 ff. Art. 325 verpflichtet zur Bekämpfung von Betrug zum Nachteil der finanziellen Interessen der Union. Art. 326 ff. regeln die verstärkte Zusammenarbeit, durch die eine Gruppe von Mitgliedstaaten in bestimmten Bereichen enger zusammenarbeiten kann.

Die Schlussbestimmungen behandeln unter anderem die Rechtspersönlichkeit und Haftung der EU, das Beamtenstatut, die Sitze der Organe und die Amtssprachen. Art. 352 enthält eine Generalklausel: Fehlt für eine zur Erreichung der Vertragsziele erforderliche Maßnahme eine ausdrückliche Befugnis, kann der Rat auf Vorschlag der Kommission und mit Zustimmung des Parlaments einstimmig handeln. Dies gilt nicht für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und erlaubt keine Rechtsangleichung, wenn die Verträge sie ausdrücklich ausschließen. Art. 355 bestimmt den räumlichen Geltungsbereich, Art. 356 die unbegrenzte Laufzeit und Art. 357 Ratifikation und Inkrafttreten.

Kritisiert wird Art. 123, der direkte Kredite der Europäischen Zentralbank an Mitgliedstaaten verbietet. Staaten müssen sich daher am Kapitalmarkt, etwa über Geschäftsbanken, finanzieren. Diese dürfen Staatsanleihen wiederum als Sicherheiten für Zentralbankkredite verwenden. Das Verbot wird mit Inflationsschutz begründet. Kritiker wie Sahra Wagenknecht halten diese Begründung für historisch nicht haltbar und meinen, die Regel erhöhe staatliche Schulden unnötig und begünstige die Privatisierung von Gewinnen bei gleichzeitiger Sozialisierung von Verlusten.

Änderung der Verträge

Da EUV und AEUV völkerrechtliche Verträge sind, können sie durch neue Änderungsverträge geändert werden. Die letzte im Artikel genannte umfassende Reform ist der Vertrag von Lissabon von 2007, der 2009 in Kraft trat. Jede Vertragsänderung verlangt grundsätzlich die Einstimmigkeit der nationalen Regierungen und ist deshalb meist schwieriger als die Änderung einer nationalen Verfassung.

Das ordentliche Änderungsverfahren nach Art. 48 EUV kann von der Regierung eines Mitgliedstaats, dem Europäischen Parlament oder der Kommission angestoßen werden. Der Europäische Rat entscheidet über die Einsetzung eines Europäischen Konvents aus Vertretern der nationalen Parlamente, Regierungen, des Europäischen Parlaments und der Kommission. Der Konvent nimmt im Konsens Empfehlungen an. Eine Regierungskonferenz arbeitet anschließend den Änderungsvertrag aus, den alle Mitgliedstaaten ratifizieren müssen. Bei kleineren Änderungen kann der Europäische Rat auf den Konvent verzichten.

Das vereinfachte Änderungsverfahren gilt nur für den dritten Teil des AEUV über interne Politikfelder. Der Europäische Rat entscheidet einstimmig nach Anhörung von Parlament und Kommission sowie bei Währungsfragen gegebenenfalls der Europäischen Zentralbank. Die Zuständigkeiten der EU dürfen dabei nicht erweitert werden. Der Beschluss tritt erst in Kraft, nachdem alle Mitgliedstaaten ihm nach ihren verfassungsrechtlichen Regeln zugestimmt haben.

Die Passerelle-Klausel nach Art. 48 Abs. 7 EUV ermöglicht in bestimmten Bereichen den Übergang von Einstimmigkeit zu Mehrheitsentscheidungen oder von einem besonderen zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren. Der Europäische Rat muss einstimmig entscheiden und das Europäische Parlament zustimmen. Jedes nationale Parlament kann innerhalb von sechs Monaten widersprechen. Ausgenommen sind unter anderem militärische und verteidigungspolitische Beschlüsse, bestimmte Haushaltsfragen, Art. 352 AEUV und die Suspendierung einer EU-Mitgliedschaft nach Art. 7 EUV.