Charta der Grundrechte der Europäischen Union – einfach erklärt

Bedeutung und Geltungsbereich

Die Charta der Grundrechte der Europäischen Union, kurz EU-Grundrechtecharta oder Grundrechtecharta (GRC beziehungsweise GRCh), legt die Grund- und Menschenrechte innerhalb der Europäischen Union umfassend schriftlich fest. Sie orientiert sich unter anderem an der Europäischen Menschenrechtskonvention, der Europäischen Sozialcharta, den Verfassungen der Mitgliedstaaten, internationalen Menschenrechtsdokumenten und der Rechtsprechung europäischer Gerichte. Die Charta soll die Rechte für Einzelne sichtbar und verständlich machen sowie die Identität und Legitimität der EU als Wertegemeinschaft stärken.

Über Artikel 6 Absatz 1 des EU-Vertrags gehört die Charta zum Primärrecht, also zu den grundlegenden Rechtsnormen der EU. Sie bindet sämtliche Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Europäischen Union. Daher müssen insbesondere die europäische Gesetzgebung durch Verordnungen und Richtlinien sowie die europäische Verwaltung mit ihr vereinbar sein.

Die Mitgliedstaaten sind nach Artikel 51 dagegen nur gebunden, soweit sie Unionsrecht durchführen, beispielsweise eine EU-Richtlinie in nationales Recht umsetzen oder eine EU-Verordnung anwenden. Auf rein nationale Sachverhalte findet die Charta grundsätzlich keine Anwendung; dafür bleiben die nationalen Grundrechte maßgeblich. Als grobe Faustregel gilt deshalb, dass ein europäischer Bezug bestehen muss. Für die Durchsetzung der Rechte sind sowohl der Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg als auch die nationalen Gerichte zuständig, wenn diese als Unionsgerichte handeln.

Nach dem EU-Vertrag gilt die Charta für die EU-Staaten außer Polen. Ursprünglich nahmen Polen und das Vereinigte Königreich über Protokoll Nr. 30 eine Sonderstellung ein. Der Europäische Rat sagte 2009 auch Tschechien eine Ausdehnung dieses Opt-outs zu; die tschechische Regierung verzichtete darauf jedoch im Februar 2014.

Aufbau, Rechte und Einschränkungen

Die Charta erkennt in 50 Artikeln umfassende Rechte an. Sechs Titel ordnen sie nach den Bereichen Würde des Menschen, Freiheit, Gleichheit, Solidarität, Bürgerrechte und justizielle Rechte. Damit vereint sie allgemeine Menschen- und Bürgerrechte mit wirtschaftlichen und sozialen Rechten. Titel VII behandelt horizontale Fragen, also Regeln, die für alle Chartarechte gelten: ihre Adressaten, mögliche Einschränkungen, ihr Verhältnis zu anderen Grundrechtsgarantien und das Missbrauchsverbot.

Artikel 1 bestimmt: „Die Würde des Menschen ist unantastbar.“ Neben klassischen Bürgerrechten wie Rede-, Meinungs- und Versammlungsfreiheit schützt die Charta unter anderem die Wohnung, das Telekommunikationsgeheimnis und personenbezogene Daten. Sie enthält außerdem Verbraucherschutz, ein „Recht auf eine gute Verwaltung“ sowie Rechte von Kindern, Menschen mit Behinderung und älteren Menschen. Zu den sozialen Rechten gehören beispielsweise „würdige Arbeitsbedingungen“ und eine kostenlose Arbeitsvermittlung.

Artikel 21 enthält ein weitreichendes Diskriminierungsverbot. Unzulässig sind insbesondere Diskriminierungen wegen des Geschlechts, der Rasse, der Hautfarbe, der ethnischen oder sozialen Herkunft, der genetischen Merkmale, der Sprache, der Religion oder Weltanschauung, der politischen oder sonstigen Anschauung, der Zugehörigkeit zu einer nationalen Minderheit, des Vermögens, der Geburt, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung.

Einige Rechte gelten absolut und dürfen unter keinen Umständen eingeschränkt werden. Dazu zählen die Menschenwürde nach Artikel 1, das Folterverbot nach Artikel 4 und das Sklavereiverbot nach Artikel 5. Andere Rechte dürfen begrenzt werden, aber niemals so stark, dass ihr wesentlicher Inhalt verloren geht. Nach der allgemeinen Regel in Artikel 52 Absatz 1 muss jede Einschränkung gesetzlich vorgesehen sein, den Wesensgehalt des Rechts achten und verhältnismäßig sein. Verhältnismäßigkeit bedeutet, dass ein Eingriff zur Erreichung eines legitimen Ziels geeignet, erforderlich und angemessen sein muss. Für Rechte aus der Europäischen Menschenrechtskonvention gelten außerdem deren besondere Schranken; bei Rechten aus den europäischen Verträgen gelten die dort vorgesehenen Einschränkungen.

Einzelne Formulierungen sind auslegungsbedürftig. Artikel 6 garantiert etwa das Recht jeder Person „auf Freiheit und Sicherheit“, legt aber nicht eindeutig fest, wie individuelle Freiheit und kollektive Sicherheit gegeneinander abzuwägen sind. Für eine sachgerechte Auslegung können deshalb die Beratungen des Grundrechtekonvents wichtig sein.

Entstehung und Rechtskraft

Vor dem Inkrafttreten der Charta im Jahr 2009 enthielt das Unionsrecht keinen geschriebenen Grundrechtskatalog. Der EuGH lehnte zunächst eine Grundrechtskontrolle von Maßnahmen der damaligen Europäischen Gemeinschaft ab. Im Urteil Stauder / Stadt Ulm änderte er seine Rechtsprechung und erklärte, die allgemeinen Grundsätze der Gemeinschaftsrechtsordnung enthielten Grundrechte, deren Wahrung er sichern müsse.

Diese Entwicklung hing auch mit dem Druck nationaler Verfassungsgerichte zusammen. Das Bundesverfassungsgericht drohte im „Solange I“-Beschluss, Gemeinschaftsrecht an den Grundrechten des Grundgesetzes zu prüfen, solange auf europäischer Ebene kein angemessener Grundrechtsschutz bestehe. Das gefährdete den Anwendungsvorrang des Unionsrechts gegenüber nationalem Recht und dessen einheitliche Anwendung.

Eine wichtige Vorstufe war die 1989 verabschiedete Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer. Den unmittelbaren Anstoß für die spätere Grundrechtecharta gaben die Europäischen Räte von Köln am 3./4. Juni 1999 und Tampere am 15./16. Oktober 1999. Ein Europäischer Konvent erarbeitete daraufhin den Entwurf. Ihm gehörten 15 Beauftragte der Staats- und Regierungschefs, ein Vertreter der Europäischen Kommission, 16 Mitglieder des Europäischen Parlaments und 30 nationale Parlamentarier an. Der ehemalige Bundespräsident Roman Herzog wurde am 17. Dezember 1999 zum Vorsitzenden gewählt.

Nach neun Monaten Debatten und Anhörungen gesellschaftlicher Gruppen, der damaligen EU-Beitrittskandidaten und wichtiger Institutionen billigte der Konvent den Entwurf am 2. Oktober 2000. Der Europäische Rat stimmte am 13./14. Oktober 2000 in Biarritz zu, das Europäische Parlament am 14. November 2000. Am 7. Dezember 2000 wurde die Charta zur Eröffnung der Regierungskonferenz von Nizza feierlich proklamiert.

Zunächst war die Charta nicht rechtsverbindlich, wirkte aber als sogenanntes Soft Law bereits auf die Rechtsentwicklung ein. Der 2004 verabschiedete Vertrag über eine Verfassung für Europa sollte sie als seinen zweiten Teil verbindlich machen. Nachdem dieser Vertrag 2005 in Referenden in Frankreich und den Niederlanden abgelehnt worden war, wurde die Charta durch einen Verweis im Vertrag von Lissabon als eigenständiges Dokument in das EU-Primärrecht aufgenommen. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 erlangte sie Rechtskraft.

Anwendung in der Rechtsprechung

Seit 2009 bildet die Charta die Grundlage zahlreicher Gerichtsentscheidungen. Der Anteil der Entscheidungen, in denen der EuGH sie zitierte, stieg von 6,4 % im Jahr 2010 auf 17,7 % im Jahr 2017. Im gesamten Zeitraum wurde sie in 13,2 % der Entscheidungen des Gerichtshofs erwähnt. Die Rechtswissenschaft bewertet die Qualität der Grundrechtsprüfung überwiegend als deutlich verbessert.

Ein wichtiges Beispiel ist das Urteil des EuGH vom 8. April 2014 in den verbundenen Rechtssachen C-293/12 und C-594/12. Auf Vorlagen Irlands und Österreichs hob der Gerichtshof die Richtlinie 2006/24/EG über die Vorratsdatenspeicherung auf. Die Eingriffe in das Recht auf Schutz personenbezogener Daten nach Artikel 8 und das Recht auf Achtung des Privatlebens nach Artikel 7 verstießen gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz aus Artikel 52.

Der österreichische Verfassungsgerichtshof erklärte am 14. März 2012, die Charta gehöre in Österreich zu den Maßstäben, anhand deren er die Verfassungskonformität österreichischen Rechts prüfe; entgegenstehende allgemeine Normen könnten aufgehoben werden. Diese Entscheidung wurde als „Meilenstein in der Entwicklung der Grundrechte-Judikatur“ bezeichnet. Das deutsche Bundesverfassungsgericht kündigte 2019 an, die Charta in bestimmten Fallgestaltungen ebenfalls unmittelbar anzuwenden und zu prüfen, ob Fachgerichte ihre Grundrechte ausreichend berücksichtigt und einen vertretbaren Ausgleich gefunden haben.

Auch das Arbeitsrecht zeigt praktische Folgen: Unter Berufung auf Artikel 31 entschied der EuGH, dass die regelmäßige Verjährungsfrist des Bürgerlichen Gesetzbuchs nicht auf Urlaubsansprüche nach dem Bundesurlaubsgesetz anzuwenden ist, wenn der Arbeitgeber seine Hinweis- und Aufforderungspflichten nicht erfüllt hat. Das Bundesarbeitsgericht folgte dieser Rechtsprechung.

Kritik und offene Fragen

Kritik richtet sich unter anderem gegen die deutsche Fassung der Präambel. Dort ist vom „geistig-religiösen und sittlichen Erbe“ Europas die Rede. Rolf Schwanitz beanstandete, dass die englische Formulierung „spiritual and moral heritage“ und die französische Formulierung „patrimoine spirituel et moral“ seiner Ansicht nach nur als „geistiges und moralisches Erbe“ zu übersetzen seien. Er führte die deutsche Fassung auf Lobbyarbeit mehrerer Gruppen zurück.

Patriarch Kyrill I. kritisierte 2008, dass keine ausdrückliche Klausel vorgesehen sei, nach der Rechte aufgrund der „gerechten Anforderungen der Moral“ eingeschränkt werden könnten. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte von 1948 enthält eine entsprechende Regel in Artikel 29 Absatz 2. Die Charta besitzt allerdings mit Artikel 52 Absatz 1 eine allgemeine Regel für gesetzliche und verhältnismäßige Einschränkungen nicht absoluter Rechte.

Diskutiert wurde auch das Verhältnis des Rechts auf Leben zur Europäischen Menschenrechtskonvention. Artikel 52 Absatz 3 der Charta verlangt, inhaltlich entsprechende Rechte im Licht der Konvention auszulegen. Deren Artikel 2 Absatz 2 behandelt tödliche Gewalt unter eng bestimmten Voraussetzungen nicht als Verletzung des Rechts auf Leben. Da alle EU-Mitgliedstaaten die Konvention ohnehin ratifiziert haben, hat dieser Einwand praktisch nur begrenztes Gewicht. Zudem erlaubt Artikel 52 Absatz 3 einen weiter gehenden Schutz durch das Unionsrecht. Das am 1. Juli 2003 in Kraft getretene Protokoll Nr. 13 zur Menschenrechtskonvention verbietet die Todesstrafe auch in Kriegszeiten absolut. Daher gilt auch das Verbot der Todesstrafe aus Artikel 2 Absatz 2 der Charta uneingeschränkt. Der Beitritt der EU als Ganzes zur Europäischen Menschenrechtskonvention steht weiterhin aus; das Verfahren ist zum Stillstand gekommen.

Weitere Kritik betrifft die fehlende einheitliche Bindung aller EU-Mitgliedstaaten. Die Initiative Für neue Grundrechte in Europa sieht außerdem Lücken beim Schutz vor Umweltzerstörung, den Folgen der Digitalisierung, der Macht von Algorithmen, systematischen Lügen in der Politik, ungehemmter Globalisierung und Bedrohungen des Rechtsstaats. Sie fordert eine Erweiterung der Charta auf Grundlage eines 2021 erschienenen Buches von Ferdinand von Schirach. Ende November 2016 hatte bereits die Zeit-Stiftung einen Entwurf einer Charta der Digitalen Grundrechte der Europäischen Union veröffentlicht, der ausdrücklich an die bestehende Grundrechtecharta anknüpft.