Europäische Bürgerinitiative

Grundidee und Bedeutung

Die Europäische Bürgerinitiative (EBI) ist ein durch den Vertrag von Lissabon geschaffenes Instrument der politischen Teilhabe in der Europäischen Union. Seit dem 1. April 2012 können Unionsbürger damit verlangen, dass sich die Europäische Kommission mit einem bestimmten Thema befasst. Dafür müssen innerhalb von zwölf Monaten mindestens eine Million gültige Unterstützungsbekundungen aus mindestens einem Viertel der EU-Mitgliedstaaten gesammelt werden; derzeit sind das sieben Staaten.

Die EBI verbindet Merkmale eines direktdemokratischen Verfahrens mit denen einer Petition. Direktdemokratisch wirken die zeitlich begrenzte Unterschriftensammlung, eine festgelegte Mindestzahl an Unterstützern und die Beschränkung auf öffentliche Anliegen von allgemeinem Interesse. Einer Petition ähnelt sie, weil die Kommission das Anliegen zwar prüfen und öffentlich beantworten, es aber nicht umsetzen muss. Anders als viele direktdemokratische Verfahren richtet sich die EBI an die Europäische Kommission als Exekutive und nicht an ein Parlament als Legislative.

Die EBI ergänzt das seit dem Vertrag von Maastricht 1993 bestehende Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und das seit 1995 bestehende Beschwerderecht beim Europäischen Bürgerbeauftragten. Sie stellt die Unionsbürger hinsichtlich des Rechts, die Kommission zu einem Vorschlag aufzufordern, grundsätzlich neben das Europäische Parlament und den Rat der Europäischen Union. Das alleinige Recht, einen konkreten EU-Rechtsakt vorzuschlagen, bleibt jedoch bei der Kommission.

Rechtsgrundlage und Reichweite

Die rechtliche Grundlage ist Art. 11 Abs. 4 des Vertrags über die Europäische Union (EUV). Art. 24 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) sieht vor, dass die genaueren Bedingungen und Verfahren durch EU-Verordnungen geregelt werden.

Eine Initiative muss zwei inhaltliche Voraussetzungen erfüllen: Sie muss mit den europäischen Verträgen und dem höherrangigen EU-Recht vereinbar sein, und ihr Gegenstand muss innerhalb der Befugnisse der Europäischen Kommission liegen. Nach Auffassung der Kommission kann eine EBI deshalb keine Reform der EU-Verträge verlangen, etwa den Beitritt neuer Mitgliedstaaten oder eine Neuverteilung der politischen Zuständigkeiten innerhalb der EU.

Umstritten ist, welche rechtliche Wirkung eine erfolgreiche EBI hat. Nach der herrschenden Meinung in Rechts- und Politikwissenschaft muss die Kommission das Anliegen prüfen, aber keinen Gesetzesentwurf vorlegen. Sie kann Maßnahmen mit einer Begründung ablehnen; dies wird als Befassungspflicht bezeichnet. Auch die Kommission selbst vertritt diese Auslegung. Eine zweite Auffassung verlangt, dass die Kommission den Grundgedanken der Initiative aufnimmt, lässt ihr aber Freiheit bei Ausgestaltung und Rechtsgrundlage. Nach einer dritten Auffassung müsste sie dem Auftrag folgen und einen entsprechenden Gesetzesentwurf erarbeiten. Die bisherige Praxis und die vorherrschende Meinung widersprechen dieser dritten Auslegung.

Verfahren von der Registrierung bis zur Prüfung

Eine EBI wird zunächst von einem Bürgerausschuss organisiert, dessen Mitglieder aus mindestens sieben verschiedenen EU-Mitgliedstaaten stammen. Dieser reicht die Initiative bei der Europäischen Kommission zur Registrierung ein. Die Kommission hat bis zu zwei Monate Zeit, den Antrag zu prüfen. Verstößt das Vorhaben gegen die inhaltlichen Voraussetzungen, lehnt sie die Registrierung mit einer öffentlich einsehbaren Begründung ab. Die Zulässigkeitsprüfung sollte ursprünglich erst nach 300.000 Unterschriften erfolgen, wurde nach Protesten des Europäischen Parlaments aber an den Anfang des Verfahrens verlegt.

Nach Registrierung können Unterstützungsbekundungen schriftlich und online gesammelt werden. Für ein Online-Sammelsystem ist eine Zertifizierung durch die zuständige Stelle eines Mitgliedstaates erforderlich; dafür gilt eine Frist von einem Monat. Die Kommission legte technische Anforderungen fest und ließ außerdem eine passende Open-Source-Software entwickeln.

Innerhalb von zwölf Monaten müssen mindestens eine Million Unterstützungsbekundungen zusammenkommen. In wenigstens sieben Mitgliedstaaten muss zusätzlich ein nationales Mindestquorum erreicht werden. Dieses beträgt ungefähr das 750-Fache der Zahl der Abgeordneten des jeweiligen Staates im Europäischen Parlament. Wegen der degressiven Proportionalität ist die erforderliche Zahl in kleinen Staaten im Verhältnis zur Bevölkerung höher als in großen. Seit dem 1. Februar 2020 reichen die Mindestzahlen beispielsweise von 4.230 in Luxemburg, Malta und Zypern über 13.395 in Österreich bis zu 67.680 in Deutschland.

Anschließend prüfen die Mitgliedstaaten innerhalb von drei Monaten die Unterstützungsbekundungen ihrer Staatsbürger. Unterzeichnen dürfen Unionsbürger, die das erforderliche Alter für das aktive Wahlrecht zum Europäischen Parlament erreicht haben. Die benötigten persönlichen Angaben unterscheiden sich: In Österreich müssen etwa Reisepass- oder Personalausweisnummer angegeben werden, in Deutschland nicht. Deshalb und wegen der Prüfungsdauer können vorläufig veröffentlichte Zahlen von den später anerkannten Ergebnissen abweichen.

Anhörung und Entscheidung

Erreicht eine Initiative eine Million gültige Unterstützungsbekundungen und die Mindestzahlen in wenigstens einem Viertel der Mitgliedstaaten, findet im Europäischen Parlament eine öffentliche Anhörung statt, an der auch die Kommission teilnehmen muss.

Am Ende des Verfahrens erstellt die Kommission innerhalb von drei Monaten eine rechtliche und eine politische Stellungnahme. Darin entscheidet sie, ob sie einen neuen Gesetzesvorschlag vorlegt, und begründet ihr weiteres Vorgehen öffentlich. Sie kann der Initiative folgen, bestehende Texte verändern oder auf gesetzgeberische Maßnahmen verzichten. Auch eine formal erfolgreiche EBI verpflichtet sie somit nicht zur Umsetzung.

Entwicklung und Erfahrungen in der Praxis

Das Europäische Parlament forderte die Kommission am 7. Mai 2009 zur Ausarbeitung der Regeln auf. Nach einem Grünbuch vom 11. November 2009 und einem Verordnungsvorschlag vom 31. März 2010 nahm das Parlament die konkrete Regelung am 15. Dezember 2010 mit 628 Ja-Stimmen, 15 Nein-Stimmen und 24 Enthaltungen an. Der Rat stimmte am 14. Februar 2011 zu. Nach technischen Durchführungsbestimmungen vom 17. November 2011 trat die EBI am 1. April 2012 in Kraft. Deutschland und Österreich schufen ergänzende nationale Vorschriften. Eine Reform wurde in der Verordnung (EU) 2019/788 geregelt. Trotz vorheriger Befürchtungen blieb dabei die Nutzung eigener Sammelsoftware möglich. 2023 veröffentlichte die Kommission einen Bericht über die Anwendung der geänderten Regeln.

Zu Beginn verursachten fehlerhafte Software und strenge, an ISO/IEC 27001 ausgerichtete Serveranforderungen erhebliche Schwierigkeiten. Geeignete private Anbieter waren kaum verfügbar oder zu teuer. Deshalb verlängerte die Kommission für bis Ende August 2012 eingereichte Initiativen die Sammelfrist ausnahmsweise bis zum 1. November 2013 und stellte zertifizierte Server in Luxemburg kostenlos bereit.

Die erste registrierte EBI war „Fraternité 2020“ am 9. Mai 2012. Als erste Initiative wurde am 30. Mai 2012 „My voice against nuclear power“ zurückgewiesen. „Wasser ist ein Menschenrecht!“ erreichte als erste erfolgreiche EBI das Quorum und kam auf 1.659.543 anerkannte Unterzeichner. „Einer von uns“ erzielte 1.721.626 anerkannte Unterschriften. Die nicht zugelassene Initiative gegen TTIP und CETA erhielt mehr als drei Millionen Unterschriften; das Gericht der Europäischen Union erklärte die ablehnende Entscheidung der Kommission später für nichtig.

Bewertung, Kritik und Reformvorschläge

Befürworter begrüßten die EBI als erstes transnationales Instrument direkter Demokratie und als Möglichkeit, durch grenzüberschreitendes gemeinsames Handeln eine europäische Öffentlichkeit zu fördern. Kritiker betonen dagegen, dass sie im Ergebnis nur eine Aufforderung an die Kommission sei. Ein Arbeits- und Diskussionspapier von Mehr Demokratie bewertete die Erfüllung der Anforderungen an direkte Beteiligung mit etwa 8 Prozent beziehungsweise einem Zwölftel.

Kritisiert werden außerdem die unterschiedlichen Anforderungen an persönliche Daten. Die Pflicht, in mehreren Staaten Pass- oder Ausweisnummern anzugeben, gelte als bürokratisch und beteiligungshemmend, zumal Staaten wie Deutschland, Belgien, die Niederlande, Dänemark und Finnland darauf verzichten. Als Alternative wurde ein freiwilliges europäisches Wahlregister vorgeschlagen, bei dem Name, Nationalität, Geburtsdatum und Geburtsort genügen würden.

Avaaz hielt die Sammelfrist von zwölf Monaten für zu kurz und das Quorum in einem Viertel der Mitgliedstaaten für zu hoch. Gefordert wurden 18 Monate und eine Absenkung auf ein Fünftel der Staaten, also fünf statt sieben. Die Partei Die Linke verlangte ein Mindestalter von 16 Jahren sowie die Teilnahme von in der EU lebenden Menschen ohne Unionsstaatsbürgerschaft. Das ECI Support Centre entwickelte eine Android-App mit Informationen zu aktuellen Initiativen und empfahl eine öffentliche EBI-App, die auch mobiles Unterzeichnen ermöglicht.

Der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss stellte im März 2024 fest, die EBI bleibe hinter ihren Möglichkeiten zurück. Einerseits habe sie sich als komplexes, digitales, transnationales und intensiv genutztes Instrument etabliert. Andererseits solle sie so weiterentwickelt werden, dass Bürger konkrete Rechtsvorschriften vorschlagen und direktdemokratische Abstimmungen auf europäischer Ebene anstoßen können.