Politisches System der Europäischen Union

Grundidee und rechtliche Stellung

Das politische System der Europäischen Union ist mit demokratischen, föderalen Staaten vergleichbar, ist aber ein eigenes Gebilde: Die EU ist ein supranationaler Zusammenschluss souveräner Staaten. In Deutschland wird dafür häufig der Begriff Staatenverbund verwendet. Sie steht zwischen zwei Leitbildern: einem europäischen Bundesstaat und einem loseren Staatenbund.

Rechtliche Grundlage sind zwei völkerrechtliche Verträge: der Vertrag über die Europäische Union (EUV), 1992 in Maastricht geschlossen, und der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), 1957 in Rom als EWG-Vertrag geschlossen, 1992 in EG-Vertrag umbenannt und 2007 mit seinem heutigen Namen versehen. Diese Verträge bilden das europäische Primärrecht. Das von der EU selbst erlassene Sekundärrecht leitet sich daraus ab.

Die EU besitzt nach Art. 47 EUV eigene Rechtspersönlichkeit. Sie kann deshalb selbst verbindliches Recht setzen, Verträge mit anderen Staaten schließen und Mitglied internationaler Organisationen sein. Trotzdem gilt sie nicht als souveräner Staat, weil sie ihre Zuständigkeiten nicht selbst festlegt. Die Kompetenz-Kompetenz liegt bei den Mitgliedstaaten, die Änderungen nur durch neue Änderungsverträge gemeinsam beschließen können. Wichtige Änderungsverträge waren Amsterdam 1997, Nizza 2001 und Lissabon 2007, in Kraft seit dem 1. Dezember 2009. Nach Art. 50 EUV kann jeder Mitgliedstaat aus der Union austreten.

Zuständigkeiten und Grundprinzipien

Für die EU gilt das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung nach Art. 5 EUV: Sie darf nur in Bereichen handeln, die ihr in den Verträgen ausdrücklich übertragen wurden. Alle nicht übertragenen Zuständigkeiten bleiben bei den Nationalstaaten. Außerdem müssen EU-Maßnahmen auf die in den Verträgen genannten Ziele ausgerichtet sein.

Es gibt verschiedene Arten von Zuständigkeiten. Bei ausschließlicher Zuständigkeit darf grundsätzlich nur die EU Recht setzen. Dazu gehören nach Art. 3 AEUV die Europäische Zollunion, Wettbewerbsregeln für den Europäischen Binnenmarkt, die Währungspolitik der Staaten der Europäischen Währungsunion, die Erhaltung biologischer Meeresschätze im Rahmen der Gemeinsamen Fischereipolitik und die Gemeinsame Handelspolitik.

Bei geteilter Zuständigkeit dürfen die Mitgliedstaaten handeln, solange und soweit die EU nicht tätig geworden ist. Dazu zählen nach Art. 4 AEUV unter anderem Binnenmarkt, bestimmte Bereiche der Sozialpolitik, Zusammenhalt, Landwirtschaft und Fischerei, Umwelt, Verbraucherschutz, Verkehr, Energie, Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, bestimmte Bereiche des Gesundheitsschutzes, Forschung, Technologie, Raumfahrt und Entwicklungspolitik.

Bei unterstützender Zuständigkeit kann die EU Maßnahmen der Mitgliedstaaten nur ergänzen und koordinieren, aber keine Harmonisierung nationaler Rechtsvorschriften beschließen. Dies betrifft nach Art. 6 AEUV etwa Gesundheitsschutz, Industrie, Kultur, Tourismus, Bildung und Jugend, Sport, Katastrophenschutz und Verwaltungszusammenarbeit. Zusätzlich gelten besondere Formen der Koordinierung in Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik sowie in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.

Alle Maßnahmen müssen den Grundsätzen der Subsidiarität und Verhältnismäßigkeit entsprechen. Subsidiarität bedeutet, dass Entscheidungen möglichst auf der niedrigsten geeigneten Ebene getroffen werden sollen. Verhältnismäßigkeit bedeutet, dass EU-Maßnahmen nicht weiter reichen dürfen, als zur Erreichung der Vertragsziele nötig ist.

Organe und Gesetzgebung

Die EU hat nach Art. 13 EUV sieben Organe: Europäisches Parlament, Europäischer Rat, Rat der Europäischen Union, Europäische Kommission, Gerichtshof der Europäischen Union, Europäische Zentralbank und Europäischer Rechnungshof.

Die Gesetzgebung liegt vor allem beim Europäischen Parlament und beim Rat der Europäischen Union. Das Europäische Parlament wird seit 1979 direkt gewählt und vertritt die Unionsbürger. Der Rat der Europäischen Union, auch Ministerrat genannt, besteht aus Ministern der Mitgliedstaaten und vertritt die Regierungen. In den meisten Politikfeldern gilt das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV: Parlament und Rat beschließen gemeinsam, im Rat meist mit Mehrheit. In einigen Bereichen, etwa der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik und großen Teilen der Sozialpolitik, gelten intergouvernementale Verfahren mit Einstimmigkeit im Rat.

Das System ähnelt einem Zweikammersystem. Anders als nationale Parlamente können Europäisches Parlament und Rat jedoch in der Regel keine Gesetzesinitiativen starten. Das Initiativrecht liegt meist allein bei der Europäischen Kommission. Parlament oder Rat können die Kommission auffordern, einen Vorschlag vorzulegen; in der Praxis folgt die Kommission solchen Aufforderungen häufig.

Im Rat gilt meist die qualifizierte Mehrheit. Seit dem Vertrag von Lissabon bedeutet sie, dass 55 % der Mitgliedstaaten zustimmen müssen, die zugleich mindestens 65 % der EU-Bevölkerung vertreten. Übergangsweise galt bis 2017 ein System gewichteter Stimmen mit 3 Stimmen für Malta und 29 Stimmen unter anderem für Deutschland; dafür mussten eine Mehrheit der Mitgliedstaaten, 255 von 345 Stimmen und mindestens 62 % der EU-Bevölkerung erreicht werden.

Das Europäische Parlament entscheidet meist mit einfacher Mehrheit. Bei besonders wichtigen Entscheidungen, etwa einem Misstrauensvotum gegen die Kommission, ist eine Zwei-Drittel-Mehrheit nötig. Es kontrolliert außerdem andere EU-Organe, kann Anfragen stellen und Untersuchungsausschüsse einsetzen. Zusammen mit dem Rat legt es den EU-Haushalt fest.

Exekutive, Rechtsprechung und Kontrolle

Die Europäische Kommission nimmt vor allem exekutive Aufgaben wahr. Sie ist dem Interesse der gesamten Union verpflichtet und wird nicht wie eine nationale Regierung direkt aus einer Parlamentsmehrheit gebildet. Die Staats- und Regierungschefs im Europäischen Rat einigen sich auf einen Kommissionspräsidenten und müssen dabei das Ergebnis der Europawahl berücksichtigen. Danach werden die Kommissare berufen; jedes Land stellt genau einen Kommissar. Das Europäische Parlament kann den Kommissionspräsidenten oder die Kommission als Ganzes ablehnen und später durch ein Misstrauensvotum mit Zweidrittelmehrheit zum Rücktritt zwingen.

Die Kommission gilt als „Hüterin der Verträge“. Sie überwacht die Einhaltung der Verträge und die Durchführung von EU-Rechtsakten in den Mitgliedstaaten. Bei Verstößen kann sie eine Vertragsverletzungsklage beim Europäischen Gerichtshof erheben.

Der Europäische Rat besteht aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten sowie ohne Stimmrecht aus dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Kommission. Er tritt nach Art. 15 Abs. 3 EUV zweimal pro Halbjahr zusammen, gibt der Union politische Impulse und legt allgemeine Zielvorstellungen und Prioritäten fest. Er entscheidet grundsätzlich im Konsens. Sein Präsident wird für zweieinhalb Jahre ernannt.

Die Rechtsprechung liegt beim Gerichtshof der Europäischen Union. In oberster Instanz entscheidet der Europäische Gerichtshof; für Klagen natürlicher und juristischer Personen ist ihm das Gericht der Europäischen Union vorgeschaltet. Die Richter und Generalanwälte haben eine Amtszeit von sechs Jahren, Wiederberufung ist möglich. Die Gerichte entscheiden über Verletzungen des EU-Rechts, Klagen gegen EU-Organe und Vorabentscheidungsverfahren, in denen nationale Gerichte Fragen zur Auslegung von EU-Recht stellen.

Die Europäische Zentralbank mit Sitz in Frankfurt am Main ist die Währungsbehörde der Europäischen Währungsunion und bildet mit den nationalen Zentralbanken das Europäische System der Zentralbanken. Ihre Aufgaben sind Geldpolitik, Devisengeschäfte, Verwaltung offizieller Währungsreserven und Versorgung der Volkswirtschaft mit Geld. Vorrangiges Ziel ist Preisniveaustabilität in der Eurozone.

Der Europäische Rechnungshof mit Sitz in Luxemburg prüft Einnahmen und Ausgaben im EU-Haushalt. Er soll die wirksame Verwendung der Finanzmittel sichern, Missbrauch aufdecken und vorbeugen. Rechtliche Schritte kann er nicht selbst einleiten, sondern teilt Verstöße anderen Organen mit.

Entwicklung und Politikfelder

Die europäische Integration wird politikwissenschaftlich verschieden erklärt. Der Neofunktionalismus beschreibt eine Eigendynamik, durch die immer neue Politikfelder einbezogen werden. Der liberale Intergouvernementalismus betont dagegen die Rolle der nationalen Regierungen. Für den Neorealismus ist die EU schwer einzuordnen, weil sie über klassische staatliche Sicherheitserwägungen hinausgeht. Häufig wird die EU als Mehrebenensystem beschrieben, in der Rechtswissenschaft auch als Staaten- oder Verfassungsverbund.

Historisch lag die Macht zunächst stark bei den Regierungen der Mitgliedstaaten, vor allem im Ministerrat und auf Ebene der Regierungschefs. Das Europäische Parlament hatte anfangs vor allem beratende Aufgaben. Seit den Vertragsreformen ab 1986 wurden Mehrheitsentscheidungen im Rat ausgebaut und das Parlament schrittweise gestärkt. Heute besitzen Rat und Parlament in den meisten Politikfeldern gleiche Gesetzgebungsbefugnisse.

Die EU-Kompetenzen wurden nach und nach erweitert. Anfangs ging es vor allem um Kohle und Stahl, Zollabbau und Atomenergie. Später kamen unter anderem außenpolitische Koordinierung, Umwelt- und Bildungspolitik, Verbraucherschutz, Währungspolitik sowie Inneres und Justiz hinzu. Als Beispiel für den sogenannten Spill-over-Effekt nennt der Artikel den Binnenmarkt: Freier Kapitalfluss und der Wegfall von Grenzkontrollen machten stärkere Zusammenarbeit bei Innerem und Justiz nötig, um grenzüberschreitende organisierte Kriminalität zu bekämpfen.

Die Erweiterung der Zuständigkeiten blieb umstritten, weil die Abgrenzung zwischen EU und Nationalstaaten oft Interpretationsspielraum lässt. Unter dem Schlagwort Europa der zwei Geschwindigkeiten wurde diskutiert, dass manche Staaten weiter integrieren, während andere noch nicht mitziehen. Instrument dafür ist die Verstärkte Zusammenarbeit. Beispiele sind das Schengener Durchführungsübereinkommen, das 1995 zunächst nur von einer begrenzten Zahl von Mitgliedstaaten geschlossen wurde, und der Euro, der nur in einem Teil der Mitgliedstaaten gilt.

Demokratie und Handlungsfähigkeit

Ein zentrales Thema des politischen Systems der EU ist das Verhältnis von Intergouvernementalismus und Supranationalität. Intergouvernemental bedeutet, dass Regierungen der Mitgliedstaaten entscheidend handeln; supranational bedeutet, dass gemeinsame europäische Organe eigenständig handeln können. Kritiker sehen ein Demokratiedefizit, weil das Europäische Parlament weniger Rechte hat als viele nationale Parlamente und weil die Kommission das alleinige Initiativrecht besitzt. Befürworter der starken Rolle des Rates verweisen darauf, dass die nationalen Regierungen demokratisch gewählt sind und die EU dadurch mittelbar demokratisch legitimiert ist.

Zur Demokratisierung wurden seit 1979 Direktwahlen zum Europäischen Parlament eingeführt und seine Rechte in späteren Vertragsreformen gestärkt. Der Vertrag von Maastricht 1992 führte das Mitentscheidungsverfahren ein, das später durch Amsterdam, Nizza und Lissabon zum ordentlichen Gesetzgebungsverfahren für fast die gesamte EU ausgeweitet wurde.

Die EU versuchte auch, für Bürger im Alltag sichtbarer zu werden. Nach dem Adonnino-Bericht zum „Europa der Bürger“, 1985 vom Europäischen Rat angenommen, entstanden Maßnahmen wie EU-Symbole, Europäischer Führerschein, Erasmus, Unionsbürgerschaft, Europäischer Bürgerbeauftragter, Petitionsrecht beim Europäischen Parlament und EU-weites Kommunalwahlrecht am Wohnort. Wichtig sind außerdem der Schengen-Raum ohne Kontrollen des grenzüberschreitenden Personenverkehrs und der Euro als gemeinsame Währung.

Zugleich bleibt die Handlungsfähigkeit ein Problem, besonders nach Erweiterungsrunden auf 27 Mitgliedstaaten. Mehr Mitglieder erschweren Mehrheiten, Kompromisse und die Arbeit großer Organe. Vertragsreformen wie der Vertrag von Lissabon sollten deshalb Institutionen verkleinern und Entscheidungen erleichtern. Die Zahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments wurde auf 751 begrenzt; das Ziel, die Kommission um ein Drittel zu verkleinern, wurde im Ratifikationsverfahren aufgegeben. Künftige politische Strukturen der EU gelten im Artikel als offen, Veränderungen des Status quo langfristig als wahrscheinlich.