Plebiszit

Begriff und Bedeutung

Ein Plebiszit ist eine Abstimmung des Stimmvolkes über eine Sachfrage. Der Begriff ist ein Oberbegriff für Volksabstimmungen, Volksentscheide, Referenden, Bürgerentscheide, Volksbefragungen und vergleichbare Verfahren, bei denen die Stimmbürger unmittelbar durch Stimmabgabe Stellung nehmen.

Ist das Ergebnis verbindlich und führt es zum Beschluss eines Gesetzes, einer Verfassung oder eines völkerrechtlichen Vertrags, gehört das Plebiszit zur Volksgesetzgebung einer Demokratie. Auch im Völkerrecht werden Plebiszite eingesetzt, meist als Referenden über die territoriale Zugehörigkeit eines Gebietes.

In repräsentativen Demokratien erfolgt die politische Willensbildung vor allem durch gewählte Vertreter. Als plebiszitäre Elemente gelten deshalb alle direktdemokratischen Vorgänge, in denen Stimmbürger ihr Stimmrecht selbst einsetzen. Dazu zählen auch das Unterschreiben einer Volksinitiative, eines Volksbegehrens, eines Bürgerbegehrens oder eines Einwohner- beziehungsweise Bürgerantrags.

Die Begriffe werden im deutschsprachigen Raum nicht überall gleich verwendet. Besonders in der Schweiz, teilweise auch in Deutschland, bezeichnet „Plebiszit“ mit negativer Bewertung nur Referenden, die von Parlament oder Regierung angesetzt werden. Damit wird ein autoritärer Missbrauch direkter Abstimmungen kritisiert, etwa historisch der Bonapartismus. Als zeitgenössisches Beispiel nennt der Artikel die Reform des ungarischen Grundgesetzes von 2012: Initiativrechte der Stimmbürger wurden eingeschränkt, während das Referendumsrecht der Regierung ausgebaut wurde.

Merkmale und Formen

Plebiszite lassen sich nach mehreren Merkmalen unterscheiden:

• Verbindlichkeit: Das Ergebnis kann verbindlich sein oder nur beraten. Eine nicht verbindliche Abstimmung heißt Volksbefragung.
• Freiwilligkeit: Ein Plebiszit kann durch einen Beschluss ausgelöst werden oder wegen einer Rechtsvorschrift zwingend stattfinden. Letzteres heißt obligatorisches Referendum.
• Urheberschaft: Stammt die Vorlage vom Stimmvolk, handelt es sich um Volksentscheid oder Volksabstimmung. Stammt sie von Parlament oder Regierung, wird sie Referendum genannt.
• Gegenstand: Die Abstimmung kann die Verfassung, ein Gesetz oder ein Handeln der Regierung betreffen.
• Politische Ebene: Plebiszite sind in Gemeinden, in gesetzgebenden Gebietskörperschaften oder auf überstaatlicher Ebene möglich.

Römischer Ursprung

Das historische Vorbild liegt in der römischen Republik. Ein plebis scitum war dort ein Gesetz, das das nichtadlige Volk im concilium plebis auf Antrag eines Volkstribuns beschloss. Gaius formulierte: „Plebiscitum est quod plebs plebeio magistratu interrogante, veluti tribuno, constituebat“. Die Patrizier erklärten zunächst, sie seien an solche Beschlüsse nicht gebunden, weil sie ohne ihre Zustimmung, „sine auctoritate eorum“, zustande gekommen seien.

Die Lex Hortensia von 287 v. Chr. stellte sicher, dass Plebiszite Gesetzeskraft erhielten und das gesamte römische Volk einschließlich des Adels banden. Damit hatten sie dieselbe Kraft wie die leges, also die im bisherigen Gesetzgebungsverfahren gefassten Gesetze. Später wurde lex zum allgemeinen Gesetzesbegriff; die besondere plebiszitäre Herkunft konnte etwa durch „lex plebeivescitum“ oder „lex sive plebiscitum est“ kenntlich gemacht werden.

Cicero zählte Plebiszite nicht mehr gesondert zu den römischen Rechtsquellen, sondern ordnete sie den leges zu. Deshalb werden viele Plebiszite als leges zitiert, etwa die Lex Falcidia und die Lex Aquilia.

Deutschland

Nach Artikel 20 des Grundgesetzes übt das Volk die von ihm ausgehende Staatsgewalt durch Wahlen und Abstimmungen aus. Für Abstimmungen fehlen auf Bundesebene jedoch weitgehend Gesetze und Ausführungsbestimmungen. Das Grundgesetz schreibt Plebiszite ausdrücklich nur für die Neugliederung des Bundesgebietes und für die Ablösung des Grundgesetzes durch eine neue Verfassung vor. Weitere direktdemokratische Elemente sind nicht ausgeschlossen, aber bisher nicht verfassungsrechtlich ausgestaltet.

Artikel 76 zum Gesetzgebungsverfahren sieht keine direkte Mitwirkung des Volkes vor. Bei der Deutschen Wiedervereinigung wurde auf Plebiszite verzichtet: Die Aufnahme von fünf neuen Ländern aus Bezirken der DDR galt nicht als Neugliederung des Bundesgebietes. Außerdem entschied der Bundestag 1990 nicht, das Grundgesetz durch eine neue, in einer Volksabstimmung zu beschließende Verfassung abzulösen. Vorstöße zur Erweiterung plebiszitärer Elemente auf Bundesebene scheiterten an der Sperrminorität der CDU.

In allen Bundesländern gibt es dagegen mehrere Verfahren. Eine Volksinitiative oder ein Antrag auf ein Volksbegehren bringt ein Anliegen in das Parlament. Ein Volksbegehren, in Thüringen Volksantrag genannt, kann einen Volksentscheid auslösen. Beim Volksentscheid, in Baden-Württemberg Volksabstimmung, stimmt das Volk unmittelbar über eine Vorlage ab. Einige Länder kennen ein obligatorisches Verfassungsreferendum für bestimmte Änderungen ihrer Landesverfassung; in Hamburg ermöglicht ein fakultatives Referendum eine Abstimmung über Beschlüsse der Bürgerschaft.

Auf Gemeindeebene kann ein Bürgerbegehren eine Abstimmung herbeiführen, während der Bürgerentscheid die unmittelbare Abstimmung selbst ist. Ein Einwohnerantrag oder Bürgerantrag bringt eine Angelegenheit in die gewählte Vertretung. Die praktische Bedeutung ist sehr unterschiedlich: In Bayern gab es mehr Bürgerbegehren und Bürgerentscheide als im gesamten übrigen Bundesgebiet zusammen. Im Saarland sind die Regelungen so restriktiv, dass Plebiszite praktisch nicht angewendet werden können.

Österreich und Schweiz

Österreich verfügt seit Reformen zu Beginn der 1970er Jahre über mehrere plebiszitäre Elemente, die zwar selten genutzt werden, aber politischen Einfluss hatten. Mit einer Volksabstimmung kann der Nationalrat eine Frage verbindlich entscheiden lassen; dies ist ein fakultatives und dezisives Plebiszit. Beispiele sind die Abstimmung über das Kernkraftwerk Zwentendorf 1978 und über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union 1994. Eine Volksbefragung ist dagegen fakultativ und konsultativ, also beratend; sie wurde bislang nur einmal genutzt, bei der Volksbefragung zur Wehrpflicht in Österreich 2013. Durch ein Volksbegehren können Bürger eine Frage zur Beratung und Abstimmung in den Nationalrat einbringen.

In der Schweiz ist die Bezeichnung Plebiszit im politischen Alltag unüblich. In der Politikwissenschaft kann sie Abstimmungen ohne allgemeine staatsrechtliche Grundlage in Ausnahmesituationen meinen, beispielsweise die Juraplebiszite von 1974 bis 1989. Sie kann auch den populistischen Missbrauch direkter Demokratie bezeichnen, wenn Parlament oder Regierung Referenden zur Durchsetzung ihrer Agenda einsetzen. Solche Referenden widersprechen dem Selbstverständnis der Schweizer Demokratie und sind in der eidgenössischen Verfassung nicht vorgesehen.

Die Schweiz besitzt weltweit besonders stark ausgebaute direktdemokratische Rechte. Wesentliche Elemente sind Volksabstimmungen über Volksinitiativen, das fakultative Referendum: Durch Unterschriftensammlung kann das Stimmvolk nachträglich über Parlamentsbeschlüsse abstimmen. Hinzu kommt das obligatorische Referendum, das bei Verfassungsänderungen eine Volksabstimmung verlangt. Diese Elemente bestehen auch in Kantonen und Gemeinden, teils in anderer Form. Mancherorts gibt es zusätzlich ein Finanzreferendum über besonders hohe öffentliche Ausgaben sowie eine Volksmotion, mit der das Stimmvolk einen Vorschlag in die gewählte Vertretung einbringen kann.