Wikipedia · einfach zusammengefasst · Stand
Zweikammersystem
Inhaltsverzeichnis · 1.1 Ursprung des Zweikammersystems: England im Mittelalter · 1.2 Zweikammersystem und Checks and Balances in den Vereinigten Staaten.
Inhalt6 Abschnitte
Grundidee und Bedeutung
Ein Zweikammersystem, auch Bikameralismus genannt, ist eine Parlamentsform mit zwei Kammern. Die Mitglieder der beiden Kammern werden häufig auf unterschiedliche Weise bestimmt, und die Kammern sind in vielen Ländern nicht vollständig gleichberechtigt an der Gesetzgebung beteiligt. Oft vertritt eine Kammer die Bevölkerung insgesamt, während die andere bestimmte Gliedstaaten, Regionen oder historisch auch Stände wie den Adel berücksichtigt.
Das Zweikammersystem ist besonders in föderalen Staaten wichtig. Föderal bedeutet, dass ein Staat aus Teilstaaten oder Gliedstaaten besteht, zum Beispiel Kantonen, Bundesländern oder Bundesstaaten. Eine zweite Kammer kann diesen Gliedstaaten Einfluss auf die Gesetzgebung des Gesamtstaates geben. Dadurch wird das Zweikammersystem zu einem zusätzlichen Element der Gewaltenteilung: Macht und Entscheidungsgewalt werden nicht nur zwischen Regierung, Parlament und Gerichten verteilt, sondern auch innerhalb des Parlaments auf zwei Körperschaften.
Je nach Land heißen die Kammern unterschiedlich. Eine regionale Vertretung wird oft Senat genannt. Historisch gab es in vielen Monarchien ein Oberhaus, das die Oberschicht oder den Adel vertrat, und ein Unterhaus, das stärker mit der Volksvertretung verbunden war.
Historische Entwicklung
Vorläufer des heutigen Bikameralismus gab es schon in politischen Systemen der Antike. Diese Systeme hatten aber keine Gewaltenteilung im heutigen Sinn. Volksversammlungen besaßen nur begrenzte Kompetenzen; besonders wichtig war ihre Beratungsfunktion. Deshalb gelten sie eher als Vorformen, nicht als moderne Zweikammersysteme.
Das Zweikammersystem entwickelte sich aus der Idee, verschiedene Gesellschaftsschichten am politischen Entscheidungsprozess zu beteiligen. Später gewann es in föderalen Staaten eine zusätzliche Bedeutung, weil zweite Kammern die Beteiligung der Gliedstaaten an der Gesetzgebung ermöglichen. Mit der Entwicklung politischer Parteien veränderte sich außerdem das Verhältnis zwischen den Kammern: In vielen Staaten müssen sie miteinander verhandeln, damit Gesetzgebungsverfahren nicht blockiert werden. Dafür gibt es verschiedene Konfliktlösungsmechanismen. In Deutschland übernimmt diese Aufgabe zum Beispiel der Vermittlungsausschuss zwischen Bundestag, der ersten Kammer als Repräsentation des Volkes, und Bundesrat, der zweiten Kammer als Repräsentation der Gliedstaaten.
Die Anfänge des heutigen Zweikammersystems liegen im England des 13. und 14. Jahrhunderts. Die Entstehung wird meist mit der Magna Charta von 1215 verbunden. Mitte des 14. Jahrhunderts teilte sich das zuvor vom Adel beherrschte Parlament in Oberhaus und Unterhaus. Das Oberhaus repräsentierte den Adel, das Unterhaus das Volk. Der Gesetzgebungsprozess verband damals drei Elemente: das aristokratische Oberhaus, das demokratische Unterhaus und den König mit seiner Vetomacht als monarchisches Element. Diese Balance sollte verhindern, dass eine Gesellschaftsschicht allein über die anderen herrscht.
Auch einige englische Kolonien in Nordamerika übernahmen bikamerale Systeme. Besonders wichtig wurde das Zweikammersystem mit der Verfassung der 1788 gegründeten USA. Dort repräsentieren das Repräsentantenhaus das Volk und der Senat die Bundesstaaten. Zusammen mit einer starken Exekutive unter dem Präsidenten sind sie Teil des Prinzips der checks and balances, also der Gewaltenbeschränkung durch Gewaltenverschränkung. England als Zentralstaat und die Vereinigten Staaten als Bundesstaat gelten deshalb als wichtige Musterbeispiele für die Entwicklung bikameraler Gesetzgebung.
Kammern, Bezeichnungen und Funktionen
In der Politikwissenschaft wird heute meist die mächtigere Kammer als Erste Kammer bezeichnet. Sie ist in der Regel direkt vom Volk gewählt. Die weniger mächtige Kammer, häufig mit föderalem oder ständischem Bezug, heißt Zweite Kammer. Historisch war es oft umgekehrt: Die Volksvertretung war die zweite, zunächst weniger angesehene und weniger mächtige Kammer. Daraus erklären sich die Bezeichnungen Unterhaus für die Volksvertretung und Oberhaus für die ständisch oder föderal geprägte Vertretung.
Die Aufgabenverteilung zwischen zwei Kammern folgt meist zwei Grundmodellen. Im ersten Modell haben die Kammern unterschiedliche Bedeutung. Eine Kammer wird vom Volk gewählt und übernimmt die eigentliche Gesetzgebungsarbeit. Sie kann auch Einfluss auf die Regierungsbildung haben oder sogar selbst die Regierung wählen. Die andere Kammer wird meist indirekt gewählt oder teilweise ernannt. Sie berücksichtigt häufig die föderale Struktur des Staates oder, historisch gesehen, den Adel. Diese zweite Kammer hat oft nur begrenzten Einfluss auf die Gesetzgebung.
Im zweiten Modell sind beide Kammern weitgehend gleichwertig. Meist wird dabei eine Kammer nach der Bevölkerung gebildet und die andere nach Gliedstaaten. So sollen einerseits die politischen Mehrheitsverhältnisse der Bevölkerung und andererseits die Teilstaaten als solche vertreten werden. Dadurch soll verhindert werden, dass bevölkerungsreiche städtische Gebiete kleinere ländliche Gebiete dauerhaft überstimmen. In solchen Systemen werden oft beide Kammern direkt vom Volk gewählt: eine durch alle Wahlberechtigten des gesamten Staates, die andere nach Föderationsteilen, wobei jeder Teilstaat meist gleich viele Vertreter hat. Häufig müssen beide Kammern allen Vorlagen zustimmen, damit sie in Kraft treten.
Viele Zweikammersysteme kennen außerdem gemeinsame Sitzungen beider Kammern, zum Beispiel in den Vereinigten Staaten, Österreich, der Schweiz und den Niederlanden. Solche Sitzungen dienen etwa der Wahl oder Begrüßung eines Staatsoberhauptes oder haben besondere Befugnisse.
Beispiele und Unterschiede zwischen Staaten
Die Ausgestaltung eines Zweikammersystems unterscheidet sich stark von Staat zu Staat. In Italien spricht man von perfektem Bikameralismus, weil beide Kammern gleichen Einfluss auf die Gesetzgebung haben. In der Schweiz wird der Nationalrat nach Bevölkerungsanteil gebildet, während im Ständerat jeder Kanton zwei Vertreter hat und die historischen Halbkantone jeweils einen. In den USA gibt es ein ähnliches Grundprinzip: Auch dort werden beide Kammern vom Volk gewählt, aber auf unterschiedliche Weise. Die österreichische Bundesversammlung setzt sich aus Nationalrat und Bundesrat zusammen.
Diese Beispiele zeigen, dass ein Zweikammersystem nicht automatisch überall gleich funktioniert. Entscheidend sind die Wahlweise der Kammern, ihre Kompetenzen in der Gesetzgebung und die Frage, ob eine Kammer stärker die Bevölkerung oder die Gliedstaaten repräsentiert.
Kritik und mögliche Probleme
Am Zweikammersystem wird kritisiert, dass es flexible Politik erschweren kann. Eine Kammer kann die andere blockieren, besonders wenn in beiden Kammern unterschiedliche politische Mehrheiten bestehen. Dieser Blockadeeffekt wird aber unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung auch positiv bewertet, vor allem wenn die zweite Kammer anders zusammengesetzt ist und zum Beispiel die Interessen der Gliedstaaten vertritt.
Ob ein Zweikammersystem seine Funktionen erfüllt, hängt stark von der Struktur des jeweiligen politischen Systems ab. Weil politische Entscheidungen komplexer geworden sind und die Ansprüche der Gesellschaft an den Staat wachsen, werden bikamerale Systeme häufiger in Frage gestellt. Kritisiert werden besonders eine teilweise überholte Repräsentation, eine mangelnde demokratische Legitimation und die Kompetenzen zweiter Kammern im politischen Entscheidungsprozess.
Problematisch sind zweite Kammern vor allem dann, wenn sie dieselben Kompetenzen wie die erste Kammer besitzen, aber keine ausreichende Repräsentations- und Legitimationsgrundlage haben. Dann können sie weder wirksam zur Gewaltenteilung und Stabilisierung beitragen noch die Legitimation politischer Entscheidungen erhöhen. Der Artikel betont deshalb, dass zweite Kammern gesellschaftlich als demokratisch legitimiert anerkannt sein müssen. Nur das Zusammenspiel von demokratischer Legitimation, angemessenem Aufgabenbereich und klarer Stellung im politischen System ermöglicht, dass sie ihre Funktionen erfüllen.
Das Schweizer System
Die Schweiz kannte ein Zweikammersystem bereits in der Helvetischen Republik. Damals waren die beiden Räte, Grosser Rat und Senat, aber nicht gleichberechtigt: Der Senat schlug Gesetze vor, der Grosse Rat entschied darüber. Das heutige Zweikammersystem übernahm die Schweiz mit der Gründung des Bundesstaates 1848 nach amerikanischem Vorbild.
Heute repräsentiert der Nationalrat die Gesamtbevölkerung, während der Ständerat mit den Kantonen verbunden ist. Allerdings haben die Ständeräte ein freies Mandat und werden ohne Weisung gewählt. Die Kantone können ihnen also keine verbindliche Haltung vorschreiben. Deshalb ist die verbreitete Meinung, der Ständerat sei eine juristische Vertretung der Kantone, laut Artikel nicht haltbar; seine Kantonsrepräsentation ist höchstens politisch oder symbolisch. Der Nationalrat verwirklicht das demokratische Prinzip, weil seine Sitze nach der Bevölkerungszahl verteilt werden. Der Ständerat verwirklicht das föderalistische Prinzip, weil die Sitze gleichmäßiger auf die Kantone verteilt sind.
Der Nationalrat besteht aus 200 Abgeordneten, die in den Kantonen mittels Proporzwahl gewählt werden. Proporzwahl bedeutet, dass Sitze nach dem Stimmenanteil verteilt werden. Der Ständerat besteht aus 46 Abgeordneten. Jeder Kanton entsendet zwei Abgeordnete, die Halbkantone jeweils einen. Diese gleiche Vertretung der Kantone ohne Rücksicht auf die Bevölkerungszahl wurde kritisiert: Ihr wird vorgeworfen, undemokratisch zu sein und die parteipolitische Zusammensetzung des Schweizer Volkes zu stark zu verzerren, weil konservative Kräfte aus kleinen Kantonen zu großes Gewicht erhielten.
Ein zentrales Merkmal der Schweiz ist die vollumfängliche Gleichberechtigung von Nationalrat und Ständerat. Beide Räte haben dieselben Sachkompetenzen nach Art. 163 ff. BV. Ein Beschluss der Bundesversammlung kommt grundsätzlich nur zustande, wenn beide Räte zustimmen, nach Art. 156 Abs. 2 BV und Art. 83 Abs. 1 ParlG. Grundsätzlich beraten die Räte getrennt. Für bestimmte Beratungsgegenstände verhandeln sie aber nach Art. 157 BV als Vereinigte Bundesversammlung unter Leitung des Präsidenten des Nationalrates. In seltenen Fällen können Beschlüsse auch bei Uneinigkeit zustande kommen; Art. 156 Abs. 3 BV zählt diese Fälle abschließend auf, und die nähere Lösung steht auf Gesetzesstufe, etwa in Art. 94 Abs. 3, Art. 98 Abs. 2 und Art. 104 ParlG.