Ordentliches Gesetzgebungsverfahren

Kernidee und Bedeutung

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren (OGV) ist das wichtigste und inzwischen am häufigsten verwendete Gesetzgebungsverfahren der Europäischen Union. Vor dem Vertrag von Lissabon hieß es Mitentscheidungsverfahren oder Kodezisionsverfahren. Es gilt in fast allen Bereichen der EU-Gesetzgebung, in denen der Rat der Europäischen Union mit qualifizierter Mehrheit entscheidet.

Seine Bedeutung liegt vor allem darin, dass das Europäische Parlament eine starke Rolle hat. Ein Rechtsakt der EU, zum Beispiel eine Richtlinie oder Verordnung, kann in diesem Verfahren nicht ohne Zustimmung des Parlaments in Kraft treten. Anders als beim Zustimmungsverfahren darf das Parlament hier außerdem formelle Änderungsvorschläge beschließen. Dadurch wirken Parlament und Rat gemeinsam an der Gesetzgebung mit.

Die rechtliche Grundlage des Verfahrens ist Art. 294 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Das Verfahren kann bis zu drei Lesungen umfassen. Eingeleitet wird es grundsätzlich durch einen Vorschlag der Europäischen Kommission, die das alleinige Initiativrecht hat; die Verträge sehen jedoch Ausnahmen vor. Das Europäische Parlament kann nach Art. 225 AEUV und der Rat nach Art. 241 AEUV die Kommission auffordern, einen Rechtsakt vorzuschlagen. Auch Unionsbürger können dies im Rahmen einer Bürgerinitiative nach Art. 11 EU-Vertrag und Art. 24 AEUV anstoßen.

Erste und zweite Lesung

In der ersten Lesung berät das Europäische Parlament den Vorschlag der Kommission. Es legt seinen Standpunkt mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen fest; Enthaltungen und nicht anwesende Mitglieder zählen dabei nicht. Das Parlament kann den Vorschlag ohne Änderungen billigen oder Änderungsvorschläge machen.

Danach befasst sich der Rat der Europäischen Union mit dem Vorschlag. Er kann mit qualifizierter Mehrheit den Standpunkt des Parlaments annehmen. Dann ist das Verfahren beendet und der Rechtsakt ist erlassen. Wenn der Rat stattdessen einen eigenen Standpunkt festlegt, muss er das Parlament über die Gründe informieren. Auch die Kommission legt ihren Standpunkt fest. Anschließend werden die Standpunkte von Rat und Kommission an das Parlament für die zweite Lesung übermittelt.

Mit der Übermittlung des Standpunkts des Rates beginnt für das Parlament eine Frist von drei Monaten. Das Parlament hat dann drei Möglichkeiten: Es kann den Standpunkt des Rates mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder ablehnen; dann ist der Rechtsakt gescheitert, wobei die Kommission einen grundlegend überarbeiteten Vorschlag vorlegen und damit ein neues Verfahren einleiten kann. Es kann den Standpunkt mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen annehmen oder keinen Beschluss fassen; dann ist der Rechtsakt in der Fassung des Rates erlassen. Oder es kann mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder Änderungsvorschläge beschließen.

Beschließt das Parlament Änderungen, wird der Rat erneut befasst. Er kann den geänderten Text innerhalb von drei Monaten billigen; dann ist der Rechtsakt erlassen. Lehnt er ihn ab oder fasst er innerhalb der Frist keinen Beschluss, wird ein Vermittlungsausschuss einberufen. Über die Billigung der Änderungen entscheidet der Rat grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit. Hat die Kommission jedoch eine ablehnende Stellungnahme zu den Änderungen abgegeben, ist im Rat Einstimmigkeit nötig.

Vermittlung und dritte Lesung

Der Vermittlungsausschuss wird eingeschaltet, wenn der Rat der vom Parlament geänderten Fassung nicht zustimmt. Das Verfahren ähnelt dem Vermittlungsverfahren zwischen Deutschem Bundestag und Bundesrat. Der Ausschuss ist paritätisch besetzt, also zu gleichen Teilen mit Vertretern von Rat und Parlament. Er hat doppelt so viele Mitglieder, wie die Europäische Union Mitgliedstaaten hat. Die Kommission nimmt beobachtend teil; dies steht im Zusammenhang mit dem sogenannten Trilog.

Der Vermittlungsausschuss muss innerhalb von sechs Wochen eine Lösung finden. Kommt keine Einigung zustande, ist der Rechtsakt gescheitert. Gelingt eine Einigung, folgt innerhalb von sechs Wochen die dritte Lesung.

In der dritten Lesung stimmen Parlament und Rat über das Ergebnis des Vermittlungsausschusses ab. Das Parlament entscheidet mit absoluter Mehrheit der abgegebenen Stimmen, der Rat mit qualifizierter Mehrheit. Lehnt eines der beiden Organe den Text ab oder fasst eines innerhalb der sechswöchigen Frist keinen Beschluss, scheitert der Rechtsakt. Bestätigen beide Organe den Text, ist er angenommen.

Über das gesamte Verfahren hinweg können informelle Triloge stattfinden. Das sind Beratungen zwischen zwei Mitgliedern des Europäischen Parlaments, dem Ratspräsidenten und der Europäischen Kommission. Sie dienen dazu, mögliche Einigungen vorzubereiten und Konflikte zwischen den Organen zu lösen.

Entwicklung und Anwendungsbereiche

Das Verfahren wurde 1992 durch den Vertrag von Maastricht als Mitentscheidungsverfahren eingeführt und stand damals in Art. 189b des EG-Vertrags. Es galt zunächst nur in wenigen Bereichen, zum Beispiel beim Forschungsrahmenprogramm und in der Verbraucherpolitik. Durch die Verträge von Amsterdam und Nizza wurde sein Anwendungsbereich erweitert. Nach dem Vertrag von Nizza galt es bereits in mehr als der Hälfte aller Politikbereiche. Der Vertrag von Amsterdam vereinfachte das Verfahren außerdem, sodass es schneller durchgeführt werden konnte. Wegen der Neunummerierung der Vertragsartikel stand es anschließend in Art. 251 EG-Vertrag.

Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das Mitentscheidungsverfahren in ordentliches Gesetzgebungsverfahren umbenannt und in Art. 294 AEUV geregelt. Zugleich wurde sein Anwendungsbereich weiter ausgeweitet. Es ist nun in fast allen Bereichen der Gesetzgebung anzuwenden, in denen der Rat mit qualifizierter Mehrheit beschließt.

Beispiele für Anwendungsbereiche sind Verkehrspolitik, Umweltpolitik, Entwicklungspolitik, Arbeitnehmerschutz, Freizügigkeit, die Organisation der Agrarmärkte, die justizielle Zusammenarbeit in Zivilsachen, bestimmte Angelegenheiten der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen, Grenzschutz und der Abbau von Personenkontrollen, asylrechtliche Mindestnormen sowie Rechte wie Datenschutz und Schutz vor Diskriminierungen.

Für einzelne Politikbereiche sieht der Vertrag von Lissabon eine besondere Möglichkeit vor: Einzelne Mitglieder des Rates können unter Angabe von Gründen den Europäischen Rat mit einem Gesetzgebungsverfahren befassen. Dieses Recht wirkt quasi wie ein Vetorecht, weil das Gesetzgebungsverfahren erst weitergehen kann, wenn im Europäischen Rat ein Konsens zwischen allen Mitgliedstaaten erreicht wurde.

Praktische Bedeutung

In der Praxis wird nur ein geringer Teil der Verfahren tatsächlich durch den Vermittlungsausschuss gelöst. Ein wichtiger Grund dafür ist der informelle Trilog, der Einigungen schon vor einem formellen Vermittlungsverfahren erleichtern kann. Die absolute Zahl der Vermittlungsverfahren blieb über längere Zeit nahezu konstant, obwohl die Zahl der Verfahren insgesamt zunahm.

Von 1994 bis 1999 gab es im Durchschnitt 12 Vermittlungsverfahren pro Jahr; das entsprach damals 40 % von 30 Verfahren. In den parlamentarischen Jahren 1999/2000 waren es 17 Vermittlungsverfahren, also 26 % von 65. Im Jahr 2000/2001 waren es 20, also 30 % von 66. Im Jahr 2001/2002 waren es 17, also 23 % von 73. Im Jahr 2002/2003 waren es 15, also 17 % von 87.

Seit 1999 und dem Inkrafttreten des Amsterdamer Vertrages kann ein Verfahren bereits in erster Lesung abgeschlossen werden. Diese Möglichkeit wurde genutzt: 1999/2000 in 13 Fällen, also 20 %, 2000/2001 in 19 Fällen, also 29 %, 2001/2002 ebenfalls in 19 Fällen, also 26 %, und 2002/2003 in 23 Fällen, also 27 %.

Ein Verfahren kann auch noch in der dritten Lesung scheitern. Das geschah erstmals im Dezember 1994 beim Verfahren zur Patentierbarkeit biotechnologischer Erfindungen, dem Rothley-Bericht. In einem solchen Fall muss die Kommission einen neuen Vorschlag vorlegen, und das Verfahren beginnt von vorn.