Rat der Europäischen Union

Aufgabe und Stellung in der EU

Der Rat der Europäischen Union ist ein Organ der Europäischen Union und wurde 1958 gegründet. Im Vertrag wird er meist nur „Rat“ genannt; gebräuchlich sind auch EU-Rat, EU-Ministerrat oder Ministerrat. Er darf nicht mit dem Europäischen Rat oder dem Europarat verwechselt werden. Zusammen mit dem direkt gewählten Europäischen Parlament übt er die Rechtsetzung der EU aus. Weil er die Regierungen der Mitgliedstaaten vertritt, kann er als „Staatenkammer“ der EU bezeichnet werden, während das Europäische Parlament die „Bürgerkammer“ bildet.

Der Rat behandelt außerdem Politikbereiche, in denen das Europäische Parlament weniger Mitsprache hat. Dazu gehört insbesondere die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik. Seine Funktionsweise ist in Art. 16 EU-Vertrag und Art. 237 ff. AEU-Vertrag geregelt. Jeder Mitgliedstaat entsendet einen Vertreter, der befugt sein muss, für seine Regierung verbindliche Entscheidungen zu treffen.

Der Rat ist zwar ein einziges Organ, tagt aber nach Politikbereichen in verschiedenen Ratsformationen. So beraten etwa die jeweils zuständigen Landwirtschaftsminister im Rat für Landwirtschaft und Fischerei. Die Vertreter können von ihren Regierungen frei bestimmt werden; wichtige Entscheidungen werden üblicherweise getroffen, wenn die Minister selbst anwesend sind. Sitz des Rates ist das Europagebäude in Brüssel. Im April, Juni und Oktober finden die Tagungen in Luxemburg statt.

Nicht zu verwechseln ist der Rat mit dem Europäischen Rat. Dieser besteht aus den Regierungschefs der Mitgliedstaaten, gegebenenfalls vertreten durch ein Staatsoberhaupt, außerdem aus dem Präsidenten der Europäischen Kommission und dem gesondert gewählten Präsidenten des Europäischen Rates. Er hat andere Aufgaben. Der Europarat wiederum ist eine eigenständige internationale Organisation mit 46 Mitgliedstaaten.

Zusammensetzung und Ratsformationen

Jede Ratsformation besteht aus je einem Vertreter pro Mitgliedstaat. Nach Art. 16 EU-Vertrag muss dieser Vertreter für seine Regierung verbindlich handeln können. In föderal organisierten Staaten können auch Minister einer regionalen oder anderen subnationalen Ebene teilnehmen, wenn die Zentralregierung in dem betreffenden Bereich keine Zuständigkeit besitzt. Das kommt beispielsweise in Belgien vor.

Die Zahl der Ratsformationen wurde mehrfach verändert: Bis Juni 2000 tagte der Rat zeitweise in zwanzig Zusammensetzungen, danach zunächst in sechzehn und ab Juni 2002 in neun. Durch den Vertrag von Lissabon wurde die Zahl 2009 auf zehn erweitert. Dazu gehören der Rat für Allgemeine Angelegenheiten, der Rat für Auswärtige Angelegenheiten, der Rat für Beschäftigung, Sozialpolitik, Gesundheit und Verbraucherschutz, der Rat für Bildung, Jugend, Kultur und Sport, der Rat für Justiz und Inneres, der Rat für Landwirtschaft und Fischerei, der Rat für Umwelt, der Rat für Verkehr, Telekommunikation und Energie, der Rat für Wettbewerbsfähigkeit sowie der Rat für Wirtschaft und Finanzen.

Der Rat für Allgemeine Angelegenheiten koordiniert die Arbeit der anderen Ratsformationen und entscheidet über Themen, die keiner anderen Formation zugeordnet sind. Der Rat für Auswärtige Angelegenheiten ist für die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik zuständig. In ihm nimmt zusätzlich der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik teil. Dieser führt den Vorsitz, besitzt bei Entscheidungen aber kein Stimmrecht.

Arbeitsweise und Vorsitz

Die Ratsformationen treten normalerweise zweimal während einer Ratspräsidentschaft, also etwa alle drei Monate, auf Ministerebene zusammen. Der Rat für Allgemeine Angelegenheiten, der Rat für Landwirtschaft und Fischerei sowie der Rat für Wirtschaft und Finanzen tagen häufiger, teilweise monatlich. Wenn der Rat als Gesetzgeber tätig ist, sind seine Tagungen grundsätzlich öffentlich. Sitzungen ohne Gesetzgebungsentscheidungen finden meist nichtöffentlich statt.

Die Vorbereitung erfolgt auf mehreren Ebenen. Die wichtigste Koordinationsinstanz ist der Ausschuss der Ständigen Vertreter, kurz AStV oder Coreper. Der AStV I bereitet die meisten Ratsformationen vor; im AStV II treffen sich die Ständigen Vertreter selbst und bearbeiten besonders sensible Bereiche, vor allem den Allgemeinen Rat, den Auswärtigen Rat, den Rat für Wirtschaft und Finanzen sowie den Rat für Justiz und Inneres. Für Landwirtschaft und Fischerei gibt es zusätzlich den Sonderausschuss Landwirtschaft (SAL). AStV und SAL bereiten Tagesordnungen vor und machen Entscheidungsvorschläge, wenn zwischen den Mitgliedstaaten Einigkeit besteht.

Die fachliche Vorbereitung übernehmen Ratsarbeitsgruppen aus Beamten der Mitgliedstaaten. Das Generalsekretariat unterstützt den Rat bei Verwaltungs- und Übersetzungsaufgaben und beschäftigt circa 2.500 Mitarbeiter. Generalsekretärin ist Thérèse Blanchet; ihre Amtszeit begann am 1. November 2022 und dauert bis zum 31. Oktober 2027.

Der Vorsitz, auch Ratspräsidentschaft genannt, wechselt halbjährlich zwischen den Mitgliedstaaten. Der vorsitzende Staat leitet die Sitzungen der Ratsformationen und der nachgeordneten Gremien. Eine Ausnahme ist der Rat für Auswärtige Angelegenheiten, dessen Vorsitz der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik führt. Seit 2007 arbeiten jeweils drei Staaten in einer Triopräsidentschaft für 18 Monate zusammen. Jeder Staat führt weiterhin sechs Monate den Vorsitz, die drei Staaten legen aber ein gemeinsames Programm fest und können einander vertreten. Für das zweite Halbjahr 2026 ist Irland Vorsitzstaat; vertreten wird es durch Micheál Martin. Die Reihenfolge bis 2030 wurde durch einen Ratsbeschluss vom 26. Juli 2016 geändert. Nachdem das Vereinigte Königreich auf den Vorsitz im zweiten Halbjahr 2017 verzichtet hatte, wurden die Ratsvorsitze ab dem 1. Juli 2017 jeweils um sechs Monate vorgezogen.

Können sich die Minister nicht einigen, kann eine Frage an den Europäischen Rat weitergeleitet werden. Dieser darf nicht selbst in die Rechtsetzung eingreifen, kann aber allgemeine Leitlinien beschließen. Da die Minister ihren Regierungschefs politisch untergeordnet sind, dienen solche Kompromisse häufig als Orientierung für spätere Entscheidungen des Rates.

Abstimmungen und qualifizierte Mehrheit

Im Rat gilt grundsätzlich die qualifizierte Mehrheit, sofern die Verträge kein anderes Verfahren vorsehen. In Verfahrensfragen entscheidet der Rat meist mit einfacher Mehrheit. Eine einfache Mehrheit liegt nach Art. 238 Abs. 1 AEUV vor, wenn die Mehrheit der Mitgliedstaaten zustimmt. In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik sowie bei anderen besonders sensiblen Fragen, etwa der Steuerpolitik, ist meist Einstimmigkeit erforderlich.

Die qualifizierte Mehrheit wird seit dem Vertrag von Lissabon nach dem Prinzip der doppelten Mehrheit bestimmt (Art. 16 Abs. 4 EUV). Erforderlich ist, dass mindestens 55 % der Mitgliedstaaten zustimmen, aktuell also 15 Staaten, und diese mindestens 65 % der EU-Bevölkerung repräsentieren. Für eine Sperrminorität sind mindestens vier Ratsmitglieder notwendig. Stimmen nur drei oder weniger Mitgliedstaaten gegen einen Beschluss, gilt die qualifizierte Mehrheit daher auch dann als erreicht, wenn die zustimmenden Staaten weniger als 65 % der Gesamtbevölkerung vertreten. Eine Enthaltung zählt bei einer Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit als Gegenstimme.

Zusätzlich können aktuell drei Mitgliedstaaten nach dem Kompromiss von Ioannina ein aufschiebendes Veto verlangen. Für vergleichbare Bevölkerungsdaten findet seit dem Zensus 2011 alle zehn Jahre eine europaweite Volkszählung nach einheitlichen Kriterien statt. Rund 80 % der EU-Gesetzgebung werden mit qualifizierter Mehrheit beschlossen.

Einstimmigkeit ist vor allem in als sensibel geltenden Bereichen vorgesehen. Dazu zählen die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Bürgerrechte, die EU-Mitgliedschaft, die Harmonisierung nationaler Rechtsvorschriften über indirekte Besteuerung, die EU-Finanzen, bestimmte Bereiche von Justiz und Innerem, etwa die operative polizeiliche Zusammenarbeit, sowie die Harmonisierung nationaler Vorschriften über soziale Sicherheit und Sozialschutz. Eine Stimmenthaltung verhindert bei einstimmig zu treffenden Entscheidungen die Annahme nicht. Entscheidet der Rat nicht auf Vorschlag der Europäischen Kommission oder des Hohen Vertreters der EU für Außen- und Sicherheitspolitik, gelten nach Art. 238 AEUV Sonderregeln.

Frühere Stimmengewichtung und Kritik

Bis 2017 galt übergangsweise die im Vertrag von Nizza festgelegte Definition der qualifizierten Mehrheit. Das Prinzip der doppelten Mehrheit wurde ab 2014 angewandt, sofern kein Mitgliedstaat widersprach, und erst 2017 endgültig eingeführt. Nach dem früheren Verfahren waren erforderlich: eine einfache Mehrheit der Mitgliedstaaten, mindestens 260 von 352 Stimmen und auf Antrag eines Mitgliedstaates zusätzlich die Feststellung, dass die zustimmenden Staaten mindestens 62 % der EU-Bevölkerung umfassten.

Die Mitgliedstaaten besaßen unterschiedlich viele Stimmen. Die Verteilung orientierte sich grob an der Bevölkerungszahl, bevorzugte kleinere Staaten aber proportional; dies wird als degressive Proportionalität bezeichnet. Einen klaren Berechnungsschlüssel gab es nicht. In der EU-27 entfielen beispielsweise 29 Stimmen auf Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Italien, 27 auf Polen und Spanien, 14 auf Rumänien, 13 auf die Niederlande und insgesamt 345 Stimmen auf alle Staaten. In der EU-28 vom 1. Juli 2013 bis 2017 gab es insgesamt 352 Stimmen; die vier bevölkerungsreichsten Staaten hatten jeweils 29 Stimmen, Polen und Spanien jeweils 27 und Malta 3.

Kritiker sehen im Rat einen Fall von Exekutivföderalismus: Seine Mitglieder gehören den nationalen Regierungen und damit der Exekutive an, wirken auf EU-Ebene aber an der Gesetzgebung mit. Dies wird als Spannung zum Prinzip der Gewaltenteilung und als Ursache eines wahrgenommenen Demokratiedefizits bewertet. Kritisiert wird außerdem das „Spiel über die Bande“, bei dem Regierungen Vorhaben, für die sie national keine Parlamentsmehrheit besitzen, über die europäische Gesetzgebung durchsetzen könnten. Im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren muss jedoch neben dem Rat auch das direkt gewählte Europäische Parlament zustimmen.

Ein weiterer Kritikpunkt war die mangelnde Transparenz. Bis zum Vertrag von Lissabon von 2007 waren Ratssitzungen grundsätzlich nichtöffentlich. Seit dessen Inkrafttreten sind sie öffentlich, wenn der Rat als Gesetzgeber tätig ist; vorbereitende Sitzungen und nichtgesetzgeberische Treffen, etwa des Rates für Auswärtige Angelegenheiten, bleiben nichtöffentlich. LobbyControl stellte in einer Studie vom April 2019 fest, dass die Positionen eines Mitgliedstaates im Rat nur selten öffentlich bekannt würden. Dadurch könnten Industrielobbyisten auf nationaler Ebene Einfluss auf Politiker und mittelbar auf Entscheidungen des Rates nehmen.