Mitbestimmung

Kernidee und Ziele

Mitbestimmung bedeutet allgemein, dass Menschen an Entscheidungen beteiligt werden, von denen sie in ihrer Arbeits- und Lebensweise betroffen sind. In der Arbeitswelt meint Mitbestimmung enger die Mitwirkung von Arbeitnehmern oder ihren Vertretern an unternehmenspolitischen und geschäftsführenden Entscheidungen, etwa durch Informations-, Vorschlags- und Entscheidungsrechte. Sie ist Teil der Wirtschaftsdemokratie und eine Form der Mitarbeiterbeteiligung.

In Deutschland bezeichnet Mitbestimmung vor allem die Einflussmöglichkeiten von Arbeitnehmern und ihren Repräsentanten im Betrieb oder Unternehmen. Dabei wird zwischen betrieblicher Mitbestimmung und Unternehmensmitbestimmung unterschieden. Betriebliche Mitbestimmung wird vor allem durch den Betriebsrat ausgeübt und betrifft soziale, personelle und wirtschaftliche Angelegenheiten im Betrieb. Unternehmensmitbestimmung betrifft die Beteiligung von Arbeitnehmervertretern im Aufsichtsorgan bei strategischen Entscheidungen. Eine Sonderform ist die paritätische Regelung von Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen durch Tarifverträge.

Die Ziele der Mitbestimmung entstanden historisch aus Arbeitskämpfen, Sozialreformen und dem Versuch, Konflikte zwischen Kapital und Arbeit zu entschärfen. Sie soll Arbeitnehmern Einfluss auf Arbeitsbedingungen, Personalfragen, die Ordnung des Betriebs sowie auf wirtschaftliche Entscheidungen über Zukunft und Arbeitsplätze geben. Beschäftigte wählen ihre Vertreter demokratisch, damit diese ihre Interessen gegenüber der Unternehmensleitung im Betriebsrat oder Aufsichtsrat vertreten.

Das Bundesverfassungsgericht formulierte im Mitbestimmungsurteil vom 1. März 1979, Unternehmensmitbestimmung solle die Fremdbestimmung der Arbeitnehmer durch fremde Leitungs- und Organisationsgewalt in größeren Unternehmen mildern und die ökonomische Legitimation der Unternehmensleitung durch eine soziale ergänzen. Wirtschaftsethisch wird Mitbestimmung mit Menschenwürde und Selbstbestimmung, Gleichberechtigung von Kapital und Arbeit, Demokratieprinzip und Kontrolle wirtschaftlicher Macht begründet.

Interessen und Ebenen

Aus Sicht der Arbeitnehmer geht es bei Mitbestimmung einerseits um Beteiligung an Entscheidungen über Arbeitsbedingungen im Betrieb, andererseits um Einfluss auf die Unternehmenspolitik. Arbeitnehmerinteressen wie langfristige Beschäftigungssicherheit, humane Arbeitsbedingungen und Beteiligung am wirtschaftlichen Erfolg sollen neben der Gewinnmaximierung ausdrücklich berücksichtigt werden. Gewerkschaften sehen Mitbestimmung außerdem als Mittel zur Kontrolle wirtschaftlicher Macht und als Teil einer Demokratisierung der Wirtschaft.

Auch Arbeitgeberinteressen werden in der wissenschaftlichen Diskussion genannt. Mitbestimmung kann als Instrument gelten, um Leistungsfähigkeit, Produktivität und Mitarbeitermotivation zu steigern sowie Fluktuation und Konflikte zu verringern. Einige Untersuchungen weisen darauf hin, dass Reibungsverluste durch betriebliche Konflikte, innere Kündigungen oder Personalwechsel größer sein können als mögliche Effizienzeinbußen durch Mitbestimmungsrechte.

Unterschieden werden vier Ebenen: Mitbestimmung am Arbeitsplatz, betriebliche Mitbestimmung, Unternehmensmitbestimmung und Mitbestimmung in der Wirtschaft. Mitbestimmung am Arbeitsplatz bedeutet nach §§ 81–84 Betriebsverfassungsgesetz, dass Arbeitnehmer über Tätigkeitsmerkmale, Verantwortung, betriebliche Planungen, Auswirkungen auf ihren Arbeitsplatz und Gefahren der Arbeit informiert und beteiligt werden. Sie haben außerdem Vorschlagsrechte und ein Recht auf Akteneinsicht. Ergänzend entstanden seit den 1990er Jahren direkte Formen der Arbeitnehmerpartizipation wie Qualitätszirkel, Gruppenarbeit und Projektteams.

Mitbestimmung in der Wirtschaft meint weitergehende Beteiligung an der wirtschaftlichen Entwicklung. Artikel 165 der Weimarer Verfassung sah dazu ein dreistufiges Rätesystem aus Betriebsarbeiterräten, Bezirksarbeiterräten und Reichsarbeiterrat vor. In der Praxis blieb außer dem Betriebsrat aber wenig davon wirksam. Auf EU-Ebene werden Sozialpartner im Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss an Richtlinien zum Wirtschafts- und Arbeitsleben beteiligt.

Betriebliche Mitbestimmung

Betriebliche Mitbestimmung betrifft die Ordnung im Betrieb, die Gestaltung der Arbeitsplätze, Arbeitsabläufe und Arbeitsumgebung. Beispiele sind Arbeitszeitverteilung, Personalplanung, Auswahlrichtlinien, Sozialeinrichtungen, Zeiterfassung und Leistungskontrolle. In Deutschland ist sie vor allem im Betriebsverfassungsgesetz geregelt, im öffentlichen Dienst in Personalvertretungsgesetzen und im kirchlichen Bereich in Mitarbeitervertretungsgesetzen.

Wichtige Organe sind im Betrieb der Betriebsrat, die Jugend- und Auszubildendenvertretung und der Sprecherausschuss für leitende Angestellte. Im öffentlichen Dienst übernehmen Personalrat und Richterrat entsprechende Aufgaben; in Kirchen und kirchlich-karitativen Einrichtungen die Mitarbeitervertretung. Ab fünf ständigen Arbeitnehmern besteht im Betrieb ein rechtlicher Anspruch auf die Wahl eines Betriebsrats. Im öffentlichen Dienst und im kirchlichen Bereich ist die Wahl einer betrieblichen Interessenvertretung verpflichtend. Der Betriebsrat ist das wichtigste Organ der betrieblichen Mitbestimmung.

Bei zwingender Mitbestimmung darf der Arbeitgeber bestimmte Maßnahmen nicht wirksam ohne Einigung mit dem Betriebsrat regeln. Dazu gehören zentrale Tatbestände aus §§ 87 Abs. 1, 91, 94, 95, 97 Abs. 2, 98 und 112 BetrVG. Kommt keine Einigung zustande, kann die Einigungsstelle nach § 87 Abs. 2 BetrVG entscheiden. Betriebsvereinbarungen wirken unmittelbar und zwingend zugunsten aller Arbeitnehmer des Betriebs.

Freiwillige Mitbestimmung liegt vor, wenn klare gesetzliche oder tarifvertragliche Vorschriften fehlen. Dann kann der Arbeitgeber freiwillig Betriebsvereinbarungen abschließen, erzwingen lassen sie sich aber nicht. Das Betriebsverfassungsgesetz verpflichtet Betriebsräte zur vertrauensvollen Zusammenarbeit mit dem Arbeitgeber; Arbeitskampfmaßnahmen sind ihnen untersagt. Ähnliches gilt eingeschränkt für Personalräte und Mitarbeitervertretungen. Jugendliche werden besonders durch die Jugend- und Auszubildendenvertretung vertreten.

Betriebliche Mitbestimmung existiert auch in anderen europäischen Ländern. Einige Länder haben Vertretungsorgane mit ähnlich weitreichenden Rechten wie der deutsche Betriebsrat, andere nur mittlere oder schwache Einflussrechte. Die Richtlinie 2002/14/EG vom 11. März 2002 schreibt Informations- und Konsultationsverfahren für Betriebe ab 50 Beschäftigten in allen Mitgliedstaaten vor. Seit 1994 gibt es außerdem den Europäischen Betriebsrat für grenzüberschreitend tätige Großunternehmen in der EU beziehungsweise im Europäischen Wirtschaftsraum.

Unternehmensmitbestimmung

Unternehmensmitbestimmung betrifft Entscheidungen, die im Aufsichtsrat von Kapitalgesellschaften fallen. Arbeitnehmer werden dort durch gewählte Vertreter aus dem Unternehmen und durch Vertreter der im Unternehmen vertretenen Gewerkschaften beteiligt. Der Aufsichtsrat besteht aus Vertretern der Arbeitnehmer und der Anteilseigner. Zu seinen Aufgaben gehören Bestellung und Abberufung des Vorstandes, Überwachung der Geschäftsführung und Prüfung der Bücher.

In Deutschland gilt Unternehmensmitbestimmung gesetzlich für Kapitalgesellschaften mit mehr als 500 Mitarbeitern. Dann greifen die schwächeren Regeln des Drittelbeteiligungsgesetzes. Bei mehr als 2000 Mitarbeitern gelten die weiter reichenden Regeln des Mitbestimmungsgesetzes. Am weitesten reicht das Montan-Mitbestimmungsgesetz für Montanbetriebe aus Bergbau, Eisen und Stahl mit mehr als 1000 Mitarbeitern. Personengesellschaften sind nicht mitbestimmungspflichtig.

Nach dem Stand von 2008 hatten in Deutschland 694 Unternehmen Aufsichtsräte nach dem Mitbestimmungsgesetz gebildet; etwa zwei Drittel davon mit 12 Mitgliedern, der Rest mit 16 oder 20 Mitgliedern. Etwa 30 Unternehmen hatten Aufsichtsräte nach dem Montan-Mitbestimmungsgesetz. Bei der Unternehmensmitbestimmung haben nur Arbeitnehmer das aktive und passive Wahlrecht, die einem Betrieb im Inland angehören. Der Europäische Gerichtshof sah darin keinen Verstoß gegen die Arbeitnehmerfreizügigkeit.

In der Europäischen Union ist Deutschland neben Österreich das Land mit der längsten Geschichte der Aufsichtsratsmitbestimmung. Bis 2009 gab es in 18 EU-Ländern institutionalisierte Mitbestimmungsrechte auf Unternehmensebene. In sechs Ländern, darunter Irland, Spanien, Portugal, Griechenland, Polen und Tschechien, gelten Arbeitnehmervertreter in Leitungsgremien nur für staatliche und kommunale Unternehmen. Meist ist der Anteil der Sitze auf eine Drittelbeteiligung begrenzt; in Deutschland besteht auch für private Unternehmen eine nominell paritätische Vertretung. In skandinavischen Ländern gibt es oft ein monistisches Boardsystem, in dem Arbeitnehmervertreter direkt an allen Entscheidungen der Unternehmensleitung beteiligt sind.

Entwicklung und Gesetze

Vorläufer der Mitbestimmung reichen bis in den Deutschen Bund zurück. 1848 behandelte die Nationalversammlung einen Entwurf einer Gewerbeordnung, der unter anderem Grenzen der Unternehmerwillkür durch Vorgesetztenwahl und paritätisch besetzte Gewerbekammern vorsah. 1850 entstanden in vier Kattundruckereien im sächsischen Eilenburg erste Arbeiterausschüsse. Im Kaiserreich konnten nach 1891 Arbeiterausschüsse freiwillig gegründet werden. 1905 wurden nach dem Ruhrkohlebergbau-Streik Arbeiterausschüsse in Bergbauunternehmen mit mehr als 100 Beschäftigten verankert. 1916 sah das Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst Arbeiterausschüsse für kriegs- und versorgungswichtige Unternehmen mit mehr als 50 Beschäftigten vor.

In der Weimarer Republik brachte das Betriebsrätegesetz von 1920 Betriebsräte für Betriebe mit mehr als 20 Beschäftigten. Im Nationalsozialismus hob das Gesetz zur Ordnung der nationalen Arbeit vom 20. Januar 1934 das Betriebsrätegesetz auf, während die Gewerkschaften zerschlagen wurden. Nach 1945 erlaubte das Kontrollratsgesetz Nr. 22 vom 10. April 1946 wieder Betriebsräte nach dem Muster der Weimarer Zeit. Mehrere Landesverfassungen nahmen Mitbestimmungsrechte auf, besonders Bremen und Hessen formulierten sie als weitreichende Grundrechte in Betrieben und Behörden.

Das Montan-Mitbestimmungsgesetz von 1951 führte die paritätische Mitbestimmung in Unternehmen des Bergbaus sowie der Eisen und Stahl erzeugenden Industrie mit mehr als 1000 Mitarbeitern ein. Aufsichtsräte wurden gleichgewichtig mit Arbeitnehmer- und Kapitalvertretern besetzt; hinzu kam ein Arbeitsdirektor, dessen Bestellung nicht gegen die Mehrheit der Arbeitnehmervertreter erfolgen durfte. Das Betriebsverfassungsgesetz von 1952 regelte betriebliche Mitbestimmung und führte für bestimmte Kapitalgesellschaften mit mehr als 500 Mitarbeitern eine Drittelbeteiligung der Arbeitnehmer im Aufsichtsrat ein.

Das Betriebsverfassungsgesetz von 1972 stärkte die Mitbestimmungsrechte im sozialen und personellen Bereich, die Stellung der Gewerkschaften, den Schutz des Betriebsrats sowie Rechte einzelner Arbeitnehmer. Wirtschaftliche Fragen blieben jedoch weitgehend auf Informations- und Beratungsrechte beschränkt. Das Mitbestimmungsgesetz vom 4. Mai 1976 gilt für deutsche Kapitalgesellschaften mit über 2000 Beschäftigten. Es sieht formale Parität im Aufsichtsrat vor, wird aber durch den Sitz eines leitenden Angestellten auf Arbeitnehmerseite und das Doppelstimmrecht des Aufsichtsratsvorsitzenden in Pattsituationen abgeschwächt. Das Drittelbeteiligungsgesetz vom 18. Mai 2004 gibt Arbeitnehmern in bestimmten Gesellschaften mit mehr als 500 Mitarbeitern ein Drittel der Aufsichtsratssitze und ersetzte entsprechende Regeln des Betriebsverfassungsgesetzes von 1952.

Bewertung und Grenzen

Die betriebliche Mitbestimmung durch den Betriebsrat ist in Deutschland weitgehend akzeptiert. Die Unternehmensmitbestimmung wird dagegen seit dem Montan-Mitbestimmungsgesetz von 1951 und besonders seit dem Mitbestimmungsgesetz von 1976 kontrovers bewertet.

In der Wissenschaft stehen sich unterschiedliche Sichtweisen gegenüber. Vertreter der Theorie der Verfügungsrechte sehen gesetzliche Mitbestimmung als Risiko für effiziente Organisationsstrukturen und kritisieren, dass Entscheidungen vom Risiko getrennt würden. Vertreter der Partizipationstheorie erwarten dagegen höhere Motivation, bessere Kooperation und eine Kooperationsrente. Studien kommen zu unterschiedlichen Ergebnissen: Einige zeigen positive Auswirkungen auf Produktivität, Innovation oder Rendite, andere neutrale Effekte, eine Untersuchung nennt einen Börsenabschlag von 31 Prozent bei mitbestimmten Unternehmen. Werner Abelshauser beschreibt Mitbestimmung als produktive Ressource der deutschen Wirtschaft; Axel von Werder kritisiert unter anderem große Gremien, Kompromisszwang, Qualifikationsfragen und Legitimationsprobleme bei internationalen Konzernen. Nico Raabe kommt anhand von Interviews in 26 DAX-30-Gesellschaften zu einem eher positiven Fazit und sieht Probleme weniger im Gesetz als in der praktischen Zusammenarbeit.

Gewerkschaften und gewerkschaftsnahe Institutionen betrachten Mitbestimmung als erfolgreiches Modell, das sozialen Frieden, Kooperation, Strukturwandel und Vertrauen zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern gefördert habe. Unternehmerverbände wie der BDI kritisieren dagegen mögliche Kapitalmarktnachteile und sprechen sich für eine Rückführung auf Drittelbeteiligung aus. Gleichzeitig gab es auch arbeitgebernahe Stimmen, die Mitbestimmung als Bestandteil der Sozialen Marktwirtschaft und als Beitrag zur sozialen Stabilität bezeichneten.

Auch politisch wurde Mitbestimmung unterschiedlich bewertet. Ludwig Erhard und Alfred Müller-Armack lehnten paritätische Unternehmensmitbestimmung ab, befürworteten aber betriebliche Mitbestimmung. Kurt Biedenkopf sah die paritätische Mitbestimmung grundsätzlich bewährt; das Mitbestimmungsgesetz von 1976 wurde mit 389 zu 22 Stimmen verabschiedet. Spätere Bewertungen reichten von Forderungen nach Abschaffung bis zur Beschreibung als große Errungenschaft und Pfeiler des sozialen Friedens.

Eine Grenze der deutschen Mitbestimmung liegt darin, dass Unternehmen mit ausländischer Rechtsform den Mitbestimmungsgesetzen teilweise entgehen können. Die Zahl solcher in Deutschland ansässigen Unternehmen mit mindestens 500 Beschäftigten stieg von 17 im Jahr 2006 auf 37 im November 2009. Als Beispiele nennt der Artikel United Parcel Service und bis zur Insolvenz Air Berlin.