Föderalismus

Grundidee und Bedeutung

Föderalismus ist ein Organisationsprinzip, bei dem einzelne Glieder, meist Gliedstaaten genannt, eine begrenzte Eigenständigkeit und Staatlichkeit besitzen, aber zu einer übergreifenden Gesamtheit, dem Gesamtstaat, zusammengeschlossen sind. Ein föderalistischer Staat oder Föderalstaat ist nach dem Bundesstaatsprinzip aufgebaut: Er besteht aus Teilstaaten, die bestimmte staatsrechtliche Kompetenzen ausüben. Diese Kompetenzen sind nicht einfach vom Bund abgeleitet, sondern beruhen auf eigener, originärer Hoheitsgewalt der Gliedstaaten über die Bevölkerung in ihrem Gebiet.

Der Begriff wird oft ungenau verwendet. Er kann sich auf Föderationen im engeren Sinn, also Bundesstaaten, beziehen, aber auch auf Konföderationen oder Staatenbünde. Wichtig ist deshalb die Unterscheidung: In einem Bundesstaat gibt es einen souveränen Gesamtstaat und nicht souveräne Gliedstaaten mit eigener Staatlichkeit. In einem Staatenbund schließen sich souveräne Staaten nur vertraglich zusammen.

Föderalismus ist politisch wichtig, weil er Macht auf mehrere Ebenen verteilt. Entscheidungen werden nicht nur im Zentrum getroffen, sondern auch in Ländern, Kantonen, Bundesstaaten, Regionen, Gemeinden oder ähnlichen Einheiten. Dadurch können politische Beteiligung, Sachnähe und regionale Selbstbestimmung gestärkt werden. Gleichzeitig entsteht immer die Frage, welche Ebene welche Aufgaben übernehmen soll und wie stark der Gesamtstaat eingreifen darf.

Bundesstaat, Staatenbund und Einheitsstaat

Ein Bundesstaat unterscheidet sich sowohl vom Einheitsstaat als auch vom Staatenbund. Ein Einheitsstaat hat eine einheitliche Staatsgewalt; regionale Einheiten können dort zwar Aufgaben haben, ihre Rechte sind aber grundsätzlich vom Zentralstaat abhängig. Ein Bundesstaat dagegen verteilt die staatlichen Befugnisse durch die gesamtstaatliche Verfassung zwischen Zentralorganen und Gliedstaaten. Weder Bund noch Gliedstaaten besitzen dabei allgemein eine der anderen Ebene übergeordnete Regelungsmacht.

Ein Staatenbund ist eine völkerrechtliche Verbindung souveräner Staaten. Die Mitgliedstaaten behalten ihre Souveränität und können gemeinsamen Institutionen einzelne Hoheitsrechte übertragen. Die umfassende Kompetenzenhoheit bleibt aber bei den Mitgliedstaaten; sie behalten auch das Recht, aus eigener Entscheidung auszutreten. Als Beispiel nennt der Artikel die Afrikanische Union.

Beim Bundesstaat sind die Beziehungen zwischen Bund und Gliedstaaten sowie zwischen den Gliedstaaten staatsrechtlicher Art, nicht völkerrechtlicher Art. In manchen föderalen Ordnungen wird Gliedern ein Austrittsrecht eingeräumt. Das geschriebene Verfassungsrecht muss dabei aber nicht mit der Verfassungswirklichkeit übereinstimmen. Die „Prinzipienerklärung“ der UNO-Generalversammlung vom 24. Oktober 1970 schließt ein Recht auf Sezession im Rahmen des Selbstbestimmungsrechts der Völker weitgehend aus.

Kompetenzen, Gebiet und Finanzen

Die konkrete Ordnung eines Bundesstaates hängt stark davon ab, wie Aufgaben und Zuständigkeiten verteilt werden. Bei der sachlichen Kompetenzverteilung werden staatliche Zuständigkeiten nach Themen aufgeteilt. Beispielsweise kann der Bund für Außen- und Finanzpolitik zuständig sein, während die Länder Bildungswesen und Innere Sicherheit regeln. Bei der funktionalen Kompetenzverteilung richtet sich die Zuständigkeit nach der Art der Leistung: Der Bund kann etwa Gesetze erarbeiten, während die Gliedstaaten diese ausführen.

Auch das Staatsgebiet kann unterschiedlich organisiert sein. Häufig deckt sich das Gebiet des Bundes mit der Gesamtheit der Gebiete seiner Gliedstaaten, wie in der Bundesrepublik Deutschland. Es kann aber auch bundesunmittelbare Gebiete geben, die zu keinem Gliedstaat gehören, etwa das Capital Territory Australiens, die Territorien Kanadas oder der District of Columbia der Vereinigten Staaten von Amerika. Historisch hatte auch das Reichsland Elsaß-Lothringen einen bundesunmittelbaren Sonderstatus. Umgekehrt sind bundesfreie Gebiete denkbar; ein Beispiel war der Südteil des Großherzogtums Hessen im Norddeutschen Bund 1867–1871.

In der Fiskalpolitik stellt sich die Frage, ob finanzpolitische Entscheidungen besser auf lokaler oder zentraler Ebene liegen. Lokale Politiker können näher an den konkreten Bedürfnissen der Bürger sein. Lokale Regierungen können aber auch die Interessen des Gesamtstaates vernachlässigen und zur Staatsverschuldung beitragen, weil die Folgen teilweise die Zentralregierung treffen. Eine mögliche Gegenmaßnahme sind Verschuldungsgrenzen für subnationale Staaten.

Funktionen und Spannungen

Föderalismus soll mehrere politische Funktionen erfüllen. Er schafft ein stufenweise geregeltes politisches System und verteilt politische Willensbildung auf mehrere Ebenen. Nach dem Subsidiaritätsprinzip sollen Aufgaben möglichst von der kleineren oder näheren Ebene erledigt werden, solange diese dazu in der Lage ist. Dadurch können Entscheidungen bürgernäher werden, politische Beteiligung „vor Ort“ erleichtert und Sachnähe sowie Flexibilität gewonnen werden.

Weitere Funktionen sind die Verhinderung von Machtkonzentration durch föderative Gewaltenteilung, die Förderung eines föderativen Wettbewerbs durch regionale Vergleiche, das Sammeln politischer Erfahrungen auf begrenzten „Experimentierfeldern“ und die Ausbildung politischer Nachwuchskräfte auf regionaler Ebene.

Gleichzeitig ist Föderalismus ambivalent. In größeren politischen Gemeinwesen muss ein Ausgleich gefunden werden zwischen der Regelungsgewalt des übergeordneten Verbandes und dem Anspruch nachgeordneter ethnischer, religiöser, traditioneller oder regionaler Teile auf demokratische Selbstbestimmung. Politische Dezentralisation, also die Übertragung politischer und rechtlicher Autonomien, kann dabei helfen. Sie führt aber nicht automatisch zu mehr Macht für untergeordnete Regierungen. Wenn administrative Aufgaben ohne zusätzliche Finanzmittel übertragen werden, kann ihre Macht sogar sinken.

Eine weitere Spannung betrifft die demokratische Repräsentation. Einerseits sollen Gliedstaaten föderativ angemessen vertreten sein. Andererseits sollen Bürger auf Bundes- oder Unionsebene mit gleichem Stimmgewicht repräsentiert werden, also nach dem Prinzip „one man, one vote“. Werden Bürger nicht gleich gewichtet, droht ein gesamtdemokratisches Defizit. Werden nur Bevölkerungszahlen berücksichtigt, können kleine Gliedstaaten von großen überstimmt werden; dann entsteht ein föderatives Defizit. Die USA und die Schweiz lösen dies durch zwei Parlamentskammern: In einer Kammer werden die Gliedstaaten gleich vertreten, in der anderen die Bürger annähernd gleich. Deutschland und Österreich gewichten Gliedstaaten in der Länderkammer stärker nach Bevölkerungszahl, aber kleinere Einheiten bleiben relativ überrepräsentiert.

Typen und Entstehung

Bundesstaaten können auf verschiedene Weise entstehen. Sie können aus dem Zusammenschluss bisher selbstständiger Staaten entstehen, wie Deutschland oder die Schweiz. Sie können durch Auflockerung und Zerteilung bisheriger Zentralstaaten entstehen, wie Belgien. Sie können eine ältere Selbstständigkeit innerhalb einer Monarchie, etwa von Kronländern, in republikanischer Form fortführen, wie Österreich. Oder sie können aus weltpolitischen Gründen von außen oktroyiert werden, wie Bosnien und Herzegowina.

Der Artikel nennt mehrere Typen des Föderalismus. Unitarischer Föderalismus, etwa in Österreich, ist stärker vereinheitlicht. Kooperativer Föderalismus, etwa in Deutschland oder der Schweiz, beruht auf verschränkten Machtbeziehungen zwischen Bund und Gliedstaaten, um staatliche Leistungsfähigkeit zu verbessern. Wettbewerbsföderalismus oder kompetitiver Föderalismus, etwa in den USA, betont den Wettbewerb zwischen Ebenen oder Gliedstaaten. Dualer Föderalismus, ebenfalls mit den USA als Beispiel, trennt Kompetenzen von Bund und Gliedstaaten stark.

Symmetrischer Föderalismus bedeutet, dass Teilstaaten gleiche Rechte haben, wie in der Schweiz. Asymmetrischer Föderalismus bedeutet, dass Gliedstaaten unterschiedliche Rechte und Pflichten besitzen, wie in Spanien. Außerdem nennt der Artikel Differenz- und Vereinigungsföderalismus, nachhaltigen oder libertären Föderalismus sowie Stammesföderalismus. Beim nachhaltigen Föderalismus schließen sich selbständige Gemeinden aus eigenem Antrieb zusammen, um Aufgaben zu erledigen, die sie allein nicht bewältigen können.

Beispiele und besondere Formen

Deutschland, die Schweiz, Österreich, die USA, Kanada und Australien werden im Artikel als wichtige Beispiele föderaler Ordnungen oder föderalistischer Traditionen genannt. In Deutschland waren der Deutsche Bund von 1815, das Deutsche Kaiserreich, die Weimarer Republik und die Bundesrepublik Deutschland föderalistisch geprägt, wobei die Weimarer Verfassung schwächere föderalistische Elemente hatte als unitarische. In Österreich war die Bundesverfassung von 1920 zunächst nur schwach bundesstaatlich ausgeprägt; eine Verfassungsnovelle von 1974 beendete eine Zentralisierungstendenz, spätere Novellen stärkten Länderkompetenzen und Bundesrat.

Die Vereinigten Staaten sind ein besonders wichtiges Beispiel, weil sie eine frühe moderne Umsetzung praktischen Föderalismus darstellen. Die Articles of Confederation von 1776 bis 1789 machten das Gebilde nach der Unabhängigkeit 1783 zunächst zu einem Staatenbund. 1789 wurde daraus ein Bundesstaat unter Präsidialdemokratie, der als Union bezeichnet wurde. Im englischen Sprachraum kann „federalism“ historisch anders verstanden werden als im Deutschen: In den USA meint es oft die Idee einer starken gesamtstaatlichen Zentralgewalt. Ein „federalist“ ist dort ein Befürworter stärkerer Zentralgewalt.

Die Europäische Union ist kein Staat, aber mehr als ein organisierter Staatenbund. Früher konnte man bei EWG und EG von einem Staatenbund sprechen. Heute besitzt die EU eine Verwaltung und feste Kompetenzen, die auf Grundlage der EU-Verträge vom Europäischen Gerichtshof überprüft werden. Das deutsche Bundesverfassungsgericht prägte in seiner Entscheidung vom 12. Oktober 1993 den Begriff Staatenverbund für die EU. Die Forderung nach einer bundesstaatlichen gesamteuropäischen Verfassung wird als europäischer Föderalismus bezeichnet.

Als globale Perspektive nennt der Artikel Michael Wolffsohn, der in seinem 2015 erschienenen Buch Zum Weltfrieden föderale Strukturen als Lösungsansatz für viele territoriale Konflikte sieht.