Petition

Begriff und Funktion

Eine Petition ist ein Schreiben an eine zuständige Stelle, zum Beispiel eine Behörde oder eine Volksvertretung. Sie kann eine Bittschrift, ein Ersuchen oder eine Beschwerde sein; bildungssprachlich wird sie auch Adresse und teilweise Petitum genannt. Der Einsender heißt Petent.

Inhaltlich lassen sich zwei Hauptformen unterscheiden: Ein Ersuchen kann auf die Regelung eines allgemeinen politischen Gegenstands zielen, etwa auf den Beschluss oder die Änderung eines Gesetzes durch das Parlament oder auf eine Änderung der Verfahrensweise einer Behörde. Eine Beschwerde bittet dagegen um Abhilfe bei einem individuell erfahrenen Unrecht, beispielsweise bei einer formal zulässigen, aber als unverhältnismäßig empfundenen Behördenentscheidung.

Das Petitionsrecht bezeichnet das Recht, eine Eingabe an alle Stellen und Ämter zu richten, angehört zu werden und deshalb keine Benachteiligungen befürchten zu müssen. Die Zulässigkeit von Petitionen gilt als allgemein anerkannter Bestandteil der demokratischen Grundrechte eines jeden Bürgers.

Petitionsrecht in Deutschland

In Deutschland ist das Petitionsrecht als Grundrecht in Art. 17 GG festgeschrieben: „Jedermann hat das Recht, sich einzeln oder in Gemeinschaft mit anderen schriftlich mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden.“ Beim Deutschen Bundestag besteht ein Petitionsausschuss. Art. 45c GG verpflichtet zur Einrichtung dieses Ausschusses; Art. 17a GG erlaubt mögliche Einschränkungen. Beamte müssen in Dienstsachen den Dienstweg einhalten, und für Wehr- und Ersatzdienstleistende gilt ein eingeschränktes Petitionsrecht.

Eine Petition im Sinne des Grundgesetzes muss schriftlich erfolgen und den Absender erkennen lassen. Der Petent hat Anspruch darauf, dass die Petition entgegengenommen und sachlich geprüft wird und dass ihm schriftlich zumindest die Art der Erledigung mitgeteilt wird. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. April 1953 (BVerfGE 2, 225) besteht jedoch kein Anspruch auf eine mündliche Verhandlung oder auf eine Begründung. Wer ordnungsgemäß beschieden wurde und dieselbe Petition erneut bei derselben Stelle einreicht, hat grundsätzlich keinen Anspruch auf erneute sachliche Prüfung und Bescheidung.

Seit dem 1. September 2005 können Online-Petitionen über ein Internetformular beim Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages eingereicht werden. Gleichzeitig wurden Öffentliche Petitionen eingeführt. Wird eine Petition innerhalb von sechs Wochen nach Eingang – bei öffentlichen Petitionen ab ihrer Veröffentlichung im Internet – von 30.000 oder mehr Personen unterstützt, wird sie im Regelfall öffentlich im Petitionsausschuss beraten. Der Petent wird eingeladen und erhält Rederecht. Auch Dienstaufsichtsbeschwerden und Fachaufsichtsbeschwerden sind durch Art. 17 GG legitimiert.

Die Landesverfassungen gewährleisten ebenfalls das Petitionsrecht, etwa Art. 115 der Bayerischen Verfassung und Art. 34 der Verfassung von Berlin. Eingaben an ein Landesparlament nimmt dessen Petitionsausschuss entgegen. Die Verfahrensbedingungen unterscheiden sich erheblich zwischen Bund und Ländern sowie unter den Ländern. In einigen Ländern, beispielsweise Brandenburg, besteht ein Anspruch auf einen Bescheid.

Eine Petition kann außerdem an Behörden und andere zuständige öffentliche Stellen gerichtet werden. Dazu gehören Behörden von Bund, Ländern und Gemeinden, etwa Gesundheitsamt, Schulamt oder Ausländerbehörde, ebenso Sozialleistungsträger wie Krankenkassen, Berufsgenossenschaften und Träger der Grundsicherung für Arbeitsuchende. Auch staatlich Beliehene, etwa TÜV oder Dekra, sowie politische Stellen wie Bürgermeister, Landrat oder Staatskanzlei kommen infrage. Befasst sich die zuständige Stelle nicht mit der Petition, kann dies auf dem Verwaltungsrechtsweg erzwungen werden. Wird die Petition an eine unzuständige Stelle gerichtet, muss sie an die zuständige Stelle weitergeleitet werden. Die Kontrollfunktion der Parlamente gegenüber den Regierungen wird bei solchen Petitionen allerdings selten genutzt.

Ein Gnadengesuch an den Bundespräsidenten wegen einer vorzeitigen Entlassung aus der Haft ist keine Petition und muss davon unterschieden werden.

Petitionsrecht in der DDR

In der DDR waren Eingaben von 1952 bis Mitte 1989 wegen der fehlenden Verwaltungsgerichtsbarkeit und des fehlenden individuellen Klagerechts gegen Verwaltungsentscheidungen die einzige Möglichkeit der Bevölkerung, sich gegen staatliche Willkür zu wehren. Rechtsgrundlagen waren das in Art. 103 der Verfassung der DDR von 1968 verankerte Petitionsrecht und das Gesetz über die Bearbeitung der Eingaben der Bürger, das sogenannte Eingabengesetz.

Die Petenten hatten keinen Rechtsanspruch auf Erfüllung ihres Anliegens. Nach § 7 des Eingabengesetzes war jedoch zumindest die formale Bearbeitung innerhalb einer vierwöchigen Frist garantiert. Eine Eingabe konnte sich nicht nur an staatliche Stellen, sondern auch an volkseigene Betriebe, sozialistische Genossenschaften und sonstige wirtschaftliche Einrichtungen richten. Sie sollte als Mittel zur Konfliktbewältigung zwischen Bürger und Staat dienen. Die Historikerin Beatrix Bouvier bezeichnete das Eingabewesen der DDR dennoch als vormodern.

Der am 26. November 1989 nach der friedlichen Revolution verfasste Aufruf „Für unser Land“ gilt mit etwa 1,17 Millionen Zustimmungen als erfolgreichste Petition der DDR. Er wurde bis zum 1. Dezember 1989, dem Tag einer Volkskammersitzung, an der noch herrschenden Regierung vorbei verbreitet und nach der Pressekonferenz vom 28. November 1989 durch Rundfunk und Fernsehen bekannt gemacht.

Petitionsrecht in der Schweiz

Art. 33 der Schweizer Bundesverfassung garantiert das Petitionsrecht. Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden müssen von einer an sie gerichteten Petition Kenntnis nehmen. Eine verfassungsrechtliche Pflicht zur Beantwortung besteht nicht; in der Regel werden Petitionen dennoch beantwortet.

An die Bundesversammlung gerichtete Petitionen werden nach Art. 126, 127 und 128 ParlG von den sachlich zuständigen Kommissionen des Nationalrats und des Ständerats behandelt. Gibt eine Kommission der Petition Folge, kann sie das Anliegen durch eine parlamentarische Initiative oder einen Vorstoß, also eine Motion oder ein Postulat, aufnehmen. Sie kann es auch als Antrag in die Behandlung eines bereits anhängigen Beratungsgegenstands, etwa eines Gesetzesentwurfs, einbringen. Gibt sie der Petition keine Folge, stellt sie ihrem Rat einen entsprechenden Antrag. Nach Abschluss werden die Petenten darüber informiert, wie ihrem Anliegen Rechnung getragen wurde.

In der 49. Legislaturperiode (2011–2015) wurden 206 Petitionen eingereicht, in der 50. Legislaturperiode (2015–2019) waren es 106. Das Petitionsrecht verlor im Gesetzgebungsprozess an Bedeutung, nachdem sich die politischen Rechte durch die verbindlicheren Initiativ- und Referendumsrechte erweitert hatten. Es bleibt jedoch bedeutsam, weil auch Ausländer, Minderjährige und juristische Personen Petitionen einreichen können.

Kritiken und Beschwerden an die Bundesversammlung zur Geschäftsführung oder zum Finanzgebaren von Bundesbehörden und anderen Trägern von Bundesaufgaben gelten als Eingaben, nicht als Petitionen. Sie werden den Geschäftsprüfungs- oder Finanzkommissionen der Eidgenössischen Räte zur direkten Beantwortung zugewiesen (Art. 129 ParlG).

Petitionen in der Europäischen Union

Das Petitionsrecht zum Europäischen Parlament wurde bereits 1953 in der Geschäftsordnung der Gemeinsamen Versammlung der EGKS, des Vorgängers des Europäischen Parlaments, vorgesehen. Bis zu den Direktwahlen 1979 wurde es wenig genutzt: Zwischen 1958 und 1979 gingen insgesamt 128 Petitionen ein. 1978–1979 waren es etwa 20, im Jahr 2004 bereits 1.002. Mit dem Inkrafttreten des Maastricht-Vertrags am 1. November 1993 wurde das Petitionsrecht in die Europäischen Verträge aufgenommen. Heute wird es durch Art. 227 AEUV, früher bis zum 30. November 2008 Art. 194 EG-Vertrag, sowie durch Art. 44 der EU-Grundrechtecharta gewährleistet.

Unionsbürger sowie juristische und natürliche Personen mit Wohnsitz in der EU dürfen eine Petition an das Europäische Parlament richten. Der Gegenstand muss in den Zuständigkeitsbereich der EU fallen, und die Petenten müssen direkt betroffen sein. Eine Petition kann ein individuelles Ersuchen, eine Beschwerde oder Bemerkung zur Anwendung von EU-Recht enthalten oder das Parlament auffordern, zu einer Angelegenheit Stellung zu nehmen. Dadurch kann das Parlament auf Verletzungen der Rechte von Unionsbürgern durch einen Mitgliedstaat oder ein EU-Organ reagieren.

Petitionen sind postalisch, online über die Website des Europäischen Parlaments oder per E-Mail möglich. Jährlich gehen dort rund 1.000 Petitionen ein; einige werden im Plenum behandelt. 2006 setzte das Parlament aufgrund zweier Petitionen zur in Liquiditätsprobleme geratenen Equitable-Life-Assurance-Gesellschaft einen Sonderausschuss ein, der den Fall mehr als ein Jahr untersuchte.

Während die Zahl der Petitionen inzwischen annähernd gleich blieb, stieg die Zahl der Mitzeichner. In der Wahlperiode 1984–1989 unterstützten etwa 5,5 Millionen Menschen Petitionen, 1994–1999 bereits 10 Millionen. Von 1999 bis 2004 überschritten mehrere Petitionen eine Million Mitzeichner. Seit 2012 ergänzt die Europäische Bürgerinitiative die politischen Beteiligungsformen. Bei einer Sammlung von einer Million Stimmen muss sich die Europäische Kommission mit dem Thema befassen.

Historische Einordnung und besondere Formen

Bereits im Mittelalter diente die Supplik als Mittel, um einen Gnadenerweis des Herrschers zu erbitten. Im kanonischen Recht war eine wohlformulierte Supplik Voraussetzung dafür, einen Indult oder ein Privileg zu erlangen.

Zu den besonderen Formen gehören die Volkspetition, die Online-Petition als Einreichung über das Internet, die „Urgent Action“ von Amnesty International, die Supplik in der Frühen Neuzeit und die Meyasubako im Japan des 18. und 19. Jahrhunderts.