Erweiterung der Europäischen Union

Bedeutung und Voraussetzungen

Unter der Erweiterung der Europäischen Union versteht man die Aufnahme eines oder mehrerer Staaten in die EU. Nach Art. 49 des EU-Vertrags kann jeder europäische Staat einen Beitritt beantragen, wenn er die 1993 formulierten Kopenhagener Kriterien erfüllt. „Europäisch“ wird politisch-kulturell verstanden und umfasst beispielsweise auch die Republik Zypern. Ein Anspruch auf Mitgliedschaft entsteht durch den Antrag nicht: Das Europäische Parlament und alle bisherigen Mitgliedstaaten müssen zustimmen.

Der Europäische Rat formulierte am 22. Juni 1993 vier allgemeine Voraussetzungen: Verfassungsstaatlichkeit, Binnenmarktfähigkeit, Integrationswilligkeit und Erweiterungsfähigkeit. Die letzte Voraussetzung betrifft die Fähigkeit der EU, weitere Mitglieder aufzunehmen.

Nach Art. 49 Abs. 1 Satz 1 EUV kann nur ein europäischer Staat und nur zur gesamten Union beitreten. Er muss die Werte aus Art. 2 EUV achten und fördern: Menschenwürde, freiheitlich-demokratische Staatsform, Rechtsstaatlichkeit, Gleichheit sowie Menschenrechte einschließlich der Rechte von Minderheiten. Außerdem muss er den „Besitzstand der EU“ beziehungsweise Acquis communautaire übernehmen, also die Gesamtheit des geltenden EU-Rechts.

Ablauf des Beitritts

Das Verfahren beginnt mit einem Beitrittsantrag an den Rat der Europäischen Union. Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente werden darüber informiert. Nach Anhörung der Europäischen Kommission und Zustimmung der Mehrheit des Europäischen Parlaments kann der Rat den Kandidatenstatus einstimmig verleihen. Die Aufnahme von Verhandlungen kann an weitere Bedingungen gebunden werden. Sind sie erfüllt, erteilt der Rat der Kommission ebenfalls einstimmig ein Verhandlungsmandat.

Der Acquis wird für die Verhandlungen in 35 Kapitel gegliedert. Sie reichen vom freien Waren-, Arbeitnehmer- und Kapitalverkehr über Landwirtschaft, Energie, Umwelt, Wettbewerb und Steuern bis zu Justiz und Grundrechten, Außenpolitik, Finanzen und Institutionen. Beim „Screening“ prüft die Kommission für jedes Kapitel das nationale Recht und stellt fest, welche Anpassungen erforderlich sind. Danach empfiehlt sie entweder die Eröffnung des Kapitels oder verlangt zunächst bestimmte Vorleistungen, sogenannte Benchmarks.

Jedes Kapitel wird durch einen Beschluss des Rates für Allgemeine Angelegenheiten eröffnet. Die Kommission überwacht im „Monitoring“ die Reformfortschritte und informiert Rat und Parlament. Der Inhalt des EU-Rechts ist nicht verhandelbar; vereinbart werden können jedoch Übergangsfristen. Weitere Themen sind der künftige Beitrag zum EU-Haushalt und die Vertretung in den EU-Organen. Mit dem Instrument für Heranführungshilfe (IPA) kann die EU Reformen finanziell unterstützen. Ein Kapitel wird nach erfüllten Benchmarks durch einstimmigen Ratsbeschluss vorläufig geschlossen, kann bis zum Ende der Gesamtverhandlungen aber wieder geöffnet werden. Die Dauer hängt von den Reformfortschritten und politischen Entscheidungen des Rates ab.

Nach Abschluss aller Kapitel erstellen Kommission und Beitrittsstaat einen Beitrittsvertrag. Rat und Europäisches Parlament müssen ihn billigen; anschließend unterzeichnen und ratifizieren ihn alle Mitgliedstaaten sowie der Beitrittsstaat nach ihren nationalen Regeln. Im Beitrittsstaat geschieht dies meistens durch ein Referendum. Frankreich sieht für künftige Erweiterungen ein Referendum vor. Zwischen Unterzeichnung und Beitritt darf der künftige Mitgliedstaat als „aktiver Beobachter“ mit Rede-, aber ohne Stimmrecht an Sitzungen teilnehmen. Mitglied wird er an dem im Vertrag festgelegten Tag.

Erweiterungen von 1957 bis 1995

Die sechs Gründerstaaten der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft waren Belgien, die Bundesrepublik Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und die Niederlande. Die Römischen Verträge wurden am 25. März 1957 unterzeichnet und traten am 1. Januar 1958 in Kraft.

Am 1. Januar 1973 traten Dänemark, Irland und das Vereinigte Königreich bei. Norwegen lehnte den Beitritt in einer Volksabstimmung ab. Im Vereinigten Königreich bestätigten 1975 bei einer nationalen Abstimmung 67,2 Prozent den Verbleib, 32,8 Prozent stimmten dagegen. Die Erweiterung schwächte die Europäische Freihandelsassoziation EFTA, aus der Dänemark und das Vereinigte Königreich austraten.

Griechenland wurde am 1. Januar 1981 zehntes Mitglied. Die Aufnahme war wegen des erst 1974 beendeten Militärregimes, der wirtschaftlichen Lage und des konfliktreichen Verhältnisses zur Türkei umstritten. 1984 schied das selbst verwaltete Grönland nach einer Volksabstimmung aus den Europäischen Gemeinschaften aus, blieb aber assoziiert. 1986 folgten Portugal und Spanien als elftes und zwölftes Mitglied. Für beide Staaten unterstützte der Beitritt die Überwindung politischer Isolation und der Folgen ihrer Diktaturen.

Die deutsche Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 war formal keine Erweiterung, weil kein zusätzlicher Staat aufgenommen wurde. Mit dem Beitritt der DDR-Länder zur Bundesrepublik galt das Gemeinschaftsrecht jedoch auch im Beitrittsgebiet; dafür waren zahlreiche Übergangs- und Anpassungsregeln nötig.

1995 traten Österreich, Schweden und Finnland bei. In den Volksabstimmungen stimmten 66,6 Prozent in Österreich, 52,3 Prozent in Schweden und 57 Prozent in Finnland dafür. In Norwegen lehnten 52,2 Prozent den Beitritt ab. Die EU hatte danach 15 Mitgliedstaaten.

Osterweiterungen und Kroatien

Am 1. Mai 2004 nahm die EU Estland, Lettland, Litauen, Polen, Tschechien, die Slowakei, Ungarn, Slowenien, Malta und die Republik Zypern auf. Die zehn Staaten werden als Luxemburg-Gruppe bezeichnet, weil 1997 in Luxemburg die Aufnahme der Verhandlungen beschlossen worden war. Die EU wuchs damit auf 25 Mitglieder. Bis 2015 führten Slowenien, Malta, Zypern, die Slowakei, Estland, Lettland und Litauen den Euro ein. Nach dem im Artikel genannten Stand von 2022 waren alle 2004 aufgenommenen Staaten Nettoempfänger, erhielten also mehr EU-Mittel, als sie einzahlten.

Rumänien und Bulgarien traten am 1. Januar 2007 bei. Ihre Verhandlungen waren 2004 abgeschlossen und der Vertrag am 25. April 2005 unterzeichnet worden. Wegen der schlechteren Wirtschafts- und Rechtslage erhielt Rumänien bis 2007 strenge Auflagen. Schutzklauseln hätten eine Verschiebung um ein Jahr ermöglicht. Durch den Beitritt wuchs die EU auf etwa 501 Millionen Einwohner und 4,324 Millionen Quadratkilometer.

Kroatien erhielt am 18. Juni 2004 den Kandidatenstatus. Wegen zunächst ungenügender Zusammenarbeit mit dem Kriegsverbrechertribunal in Den Haag begannen die Verhandlungen erst am 4. Oktober 2005. Alle 35 Kapitel wurden am 30. Juni 2011 abgeschlossen, der Vertrag am 9. Dezember 2011 unterzeichnet. Im Referendum vom 22. Januar 2012 stimmten 66,3 Prozent bei 43,51 Prozent Beteiligung zu. Kroatien wurde am 1. Juli 2013 das 28. Mitglied und trat am 1. Januar 2023 der Eurozone und dem Schengen-Raum bei.

Künftige Mitglieder und frühere Anträge

Seit dem EU-Gipfel von Thessaloniki 2003 gilt die Integration der Westbalkan-Staaten Albanien, Bosnien und Herzegowina, Kosovo, Montenegro, Nordmazedonien und Serbien als wichtiges Erweiterungsziel. Jean-Claude Juncker kündigte 2014 zwar für fünf Jahre eine Erweiterungspause an, laufende Verhandlungen und die europäische Perspektive des Westbalkans sollten aber bestehen bleiben.

Albanien beantragte 2009 die Mitgliedschaft, wurde 2014 Kandidat und begann nach vorherigen Blockaden im Juli 2022 mit den Verhandlungen. Bis November 2025 wurden alle 33 Kapitel eröffnet und drei abgeschlossen (Stand: Juli 2026). Bosnien und Herzegowina schloss 2008 ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen, beantragte 2016 die Mitgliedschaft und erhielt am 15. Dezember 2022 Kandidatenstatus.

Montenegro ist seit 2010 Kandidat und verhandelt seit 2012; alle 33 Kapitel waren bis Mitte 2020 eröffnet, gut die Hälfte war abgeschlossen (Stand: Juli 2026). Nordmazedonien ist seit 2005 Kandidat. Der Namensstreit mit Griechenland, der 2019 durch die Umbenennung von Mazedonien in Nordmazedonien entschärft wurde, und später ein Streit mit Bulgarien verzögerten das Verfahren. Im Juli 2022 begannen die Verhandlungen. Serbien ist seit dem 1. März 2012 Kandidat und verhandelt seit dem 21. Januar 2014; Ende 2021 waren 20 von 34 Kapiteln eröffnet und zwei abgeschlossen.

Die Türkei beantragte erstmals 1959 den Beitritt, wurde 1999 Kandidat und verhandelt seit dem 4. Oktober 2005. Im März 2013 war eines von 33 Kapiteln abgeschlossen; 2013 verhinderten mehrere Regierungen wegen des gewaltsamen Vorgehens gegen Proteste die Eröffnung eines weiteren Kapitels.

Moldau und die Ukraine beantragten nach dem russischen Überfall auf die Ukraine im März beziehungsweise Februar 2022 die Mitgliedschaft. Beide erhielten am 23. Juni 2022 Kandidatenstatus; am 14. Dezember 2023 beschlossen die EU-Staats- und Regierungschefs die Aufnahme von Verhandlungen. Georgien beantragte am 3. März 2022 den Beitritt und erhielt nach verlangten Reformen am 14. Dezember 2023 Kandidatenstatus.

Kosovo gilt wegen seiner umstrittenen Staatlichkeit als „potenzieller Kandidatenstaat“. Fünf EU-Mitglieder – Slowakei, Rumänien, Spanien, Griechenland und Zypern – erkennen seine 2008 erklärte Unabhängigkeit nicht an. Kosovo stellte am 15. Dezember 2022 einen Mitgliedschaftsantrag.

Zu den ehemaligen Bewerbern gehören Marokko, dessen Antrag aus den 1980er-Jahren abgelehnt wurde, sowie Norwegen, Island und die Schweiz. Norwegen beantragte viermal die Mitgliedschaft und lehnte sie 1972 und 1994 jeweils knapp per Volksabstimmung ab. Island begann 2010 Verhandlungen, ließ sie ab 2013 ruhen und zog den Antrag am 12. März 2015 zurück. Die Schweiz stellte 1992 einen Antrag; 2016 beschlossen beide Parlamentskammern dessen Rücknahme.

Grundfragen und Europaflagge

Die Erweiterungsdebatte betrifft das Verhältnis zwischen „horizontaler“ Erweiterung, also der Aufnahme neuer Staaten, und „vertikaler“ Vertiefung, also der Übertragung weiterer Politikbereiche auf die Gemeinschaft. Erweiterungen können den engen supranationalen Zusammenhalt erschweren; historisch wurden Erweiterung und Vertiefung jedoch häufig gleichzeitig verfolgt. Seit den Vertragsreformen der 1990er-Jahre wird stärker über die Finalität, also das Endziel und die Grenzen der europäischen Einigung, gestritten.

Nach dem Subsidiaritätsprinzip sollen Entscheidungen auf der niedrigstmöglichen geeigneten Ebene getroffen werden. Befürworter nationaler Souveränität wollen deshalb viele Aufgaben bei den Mitgliedstaaten belassen; andere streben einen europäischen Bundesstaat an. Als Mittelweg wird ein „Europa der unterschiedlichen Geschwindigkeiten“ diskutiert, in dem eine Gruppe enger zusammenarbeitet. Kritiker befürchten dadurch eine Spaltung. Geografisch ist ebenfalls offen, ob die EU feste Grenzen haben soll. Die Europäische Nachbarschaftspolitik ermöglicht Nachbarstaaten eine teilweise Beteiligung ohne Vollmitgliedschaft.

Erweiterungen verändern die Europaflagge nicht. Ihre zwölf goldenen Sterne stehen nicht für die Zahl der Mitgliedstaaten, sondern symbolisieren Vollkommenheit und Vollständigkeit. Der Europarat führte die Flagge 1955 ein; die damalige Europäische Gemeinschaft übernahm sie 1986.