Europäische Interessenvertretung

Begriff und Bedeutung

Europäische Interessenvertretung bezeichnet die Möglichkeit und Aufgabe von Interessenvertretern, den politischen Entscheidungsprozess in Europa zu beeinflussen. Nach der Mitteilung der Europäischen Kommission vom 21. März 2007 umfasst sie „alle Tätigkeiten, mit denen auf die Politikgestaltung und den Entscheidungsprozess der europäischen Organe und Einrichtungen Einfluss genommen werden soll“.

Interessenvertretung wird auch Lobbyismus genannt. Sie kann Teil der Arbeit einer Institution sein oder der Hauptzweck einer Organisation. Wichtige Akteure sind nationale, europäische und internationale Verbände aus Wirtschaft und Sozialleben, Privatunternehmen, Anwaltskanzleien, Politikberater, Nichtregierungsorganisationen (NGOs) und Denkfabriken (Think-Tanks). Einfluss wird vor allem durch Öffentlichkeitsarbeit und Public Affairs, also politische Kommunikation und gezielte Kontakte zu zuständigen EU-Organen, ausgeübt.

Dabei gibt es zwei Grundformen: Interessenvertreter können unmittelbar bei EU-Organen in Brüssel tätig werden. Sie können aber auch auf nationaler Ebene über Verbände und Unternehmen auf europäische Fragen einwirken. Die Beteiligung an politischen Entscheidungen ergänzt die repräsentative Demokratie und wird als Teil einer europäischen partizipativen Demokratie verstanden.

Besonderheiten des europäischen Entscheidungsprozesses

Der europäische Entscheidungsprozess entsteht zunehmend im Zusammenspiel von Gesetzgebung durch die europäischen Organe und informellen Handlungen von Interessenvertretern. Europäische Interessenvertretung ist transnational, also über Staatsgrenzen hinweg ausgerichtet, und kann die Arbeit der EU-Organe direkt beeinflussen. Die Einflussnahme auf Politikgestaltung und Entscheidungsprozesse ist dabei eine anerkannte Tätigkeit und erfolgt im Rahmen der Europäischen Transparenzinitiative.

Kennzeichnend ist die frühe Beteiligung von Interessengruppen. Die Europäische Kommission führt zu Gesetzgebungsverfahren frühzeitig umfangreiche Konsultationen durch und lädt Verbände ein, ihre Positionen darzustellen. Noch bevor ein Entwurf für eine Richtlinie entsteht, gibt es meist ein Grünbuch oder Weißbuch als Grundlage für Beratungen. Grün- und Weißbücher dienen hier als Dokumente, mit denen die Kommission Diskussionen und Stellungnahmen zu geplanten politischen Vorhaben anstößt.

Rechtlicher Rahmen und Bürgerbeteiligung

Mit dem Vertrag von Lissabon erhielt die Interessenvertretung durch Artikel 11 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) einen rechtlichen Rahmen. Artikel 11 verankert die Zusammenarbeit von EU-Organen und Zivilgesellschaft erstmals im Primärrecht, also in den grundlegenden Verträgen der EU. Ziel ist ein regelmäßiger, offener und transparenter Dialog, der Kohärenz und Transparenz der Europäischen Union fördern soll.

Artikel 11 regelt vier Elemente partizipativer Demokratie:

• Artikel 11 Absatz 1 EUV: horizontaler zivilgesellschaftlicher Dialog.
• Artikel 11 Absatz 2 EUV: vertikaler zivilgesellschaftlicher Dialog.
• Artikel 11 Absatz 3 EUV: die bereits bestehenden Konsultationspraktiken der Kommission.
• Artikel 11 Absatz 4 EUV: die Europäische Bürgerinitiative.

Die Europäische Bürgerinitiative wurde von der Kommission im November 2009 durch ein Grünbuch vorbereitet. Einen Verordnungsentwurf zur konkreten Ausgestaltung nahm das Europäische Parlament am 15. Dezember 2010 mit 628 Ja-Stimmen, 15 Nein-Stimmen und 24 Enthaltungen an; der Rat der Europäischen Union stimmte am 14. Februar 2011 zu. Sie gilt seit dem 1. April 2012.

Für die übrigen Absätze von Artikel 11 stand eine Umsetzung noch aus, besonders für Absatz 2. Im März 2010 forderten die Gruppe „Verschiedene Interessen“ des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie zahlreiche Organisationen und Netze der Zivilgesellschaft einen strukturierten zivilen Dialog, der über formale Konsultationen hinausgeht. Die Europäische Bewegung International verlangte im September 2010 Konsultationsprozesse zur Umsetzung von Artikel 11 Absatz 2. Das Europäische Parlament gründete außerdem die Agora als Instrument eines vertikalen zivilen Dialogs. Die partizipativen Grundsätze werden jedoch nicht von allen EU-Organen gleich stark umgesetzt.

Transparenz bei Lobbyarbeit

Die Europäische Transparenzinitiative wurde 2005 von EU-Kommissar Siim Kallas eingeführt. Am 23. Juni 2008 eröffnete die Europäische Kommission ein Register der Interessenvertreter. Seit dem 23. Juni 2011 gibt es ein gemeinsames Transparenz-Register von Europäischem Parlament und Kommission.

Die Eintragung ist freiwillig, aber Voraussetzung für eine Akkreditierung und den Zugang zu Gebäuden des Europäischen Parlaments. Das Register soll sichtbar machen, welche Interessenvertreter Einfluss auf europäische Politikgestaltung nehmen möchten. Organisationen und Einzelpersonen können sich einer von sechs weit gefassten Kategorien zuordnen, etwa Beratungsfirmen und Anwaltskanzleien, Gewerbe- und Berufsverbänden, NGOs oder Vertretungen lokaler, regionaler und kommunaler Behörden sowie anderer öffentlicher Einrichtungen. Veröffentlicht werden unter anderem Hauptsitz, Ziele, Aufgaben, Interessen, Mitgliedschaft oder Klientel sowie eine Schätzung der finanziellen Mittel einschließlich erhaltener EU-Mittel. Mit der Registrierung wird ein einheitlicher Verhaltenskodex für Lobbyisten akzeptiert.

2014 kündigte Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker neue Leitlinien zum Lobbyismus an. Aufgrund eines Beschlusses der Kommission vom 25. November 2014 müssen EU-Kommissare, ihre Kabinettsmitarbeiter und Generaldirektorien seit dem 1. Dezember Treffen mit Interessenvertretern öffentlich machen, wenn diese Politikgestaltung oder Politikumssetzung betreffen. Ausgenommen sind Treffen mit Mitgliedern anderer EU-Organisationen und mit Parteimitgliedern. Online dokumentiert werden Datum, Ort, Name der Interessengruppe und Anlass des Treffens. Frans Timmermans sprach sich dafür aus, diese Regelung auf Abgeordnete des Europäischen Parlaments und den Europäischen Rat auszuweiten.

Am 31. Januar 2019 beschloss das EU-Parlament verbindliche Transparenzregeln: Abgeordnete des Europäischen Parlaments (MdEPs), die Gesetze ausarbeiten und verhandeln, müssen ihre Treffen mit Lobbyisten online veröffentlichen.

Strategien von Unternehmen und Verbindung der Ebenen

Lokale und nationale Organisationen stellen neben staatlichen Organen die Verbindung zwischen lokaler, nationaler und europäischer Ebene her. Große Unternehmen und Konzerne verfügen wegen ihrer finanziellen Ressourcen über besonders weitreichende Möglichkeiten. Häufig verwenden sie die „Multi-Voice-Methode“: Sie verfolgen mehrere Kanäle der Interessenvertretung gleichzeitig.

Dazu gehören eigene In-House-Lobbyists, spezialisierte Rechtsanwaltskanzleien, Public-Relations- und Public-Affairs-Agenturen, Issue-Coalitions, Mitgliedschaften in regionalen, nationalen oder europäischen Verbänden sowie Kontakte zu Medien und europäischen Bürgern. In-House-Lobbyists sind unternehmenseigene Vertreter, oft mit einer Firmenrepräsentanz in Brüssel. Sie kennen die Interessen ihres Unternehmens besonders gut, benötigen aber erhebliche Mittel für Büro, Personal sowie den Aufbau und die Pflege von Kontakten. Daher ist diese Form meist großen und personalstarken Unternehmen vorbehalten.

Für Einfluss auf die Kommission sollen solche Vertreter bereits in der Gesetzesinitiativ- oder Agenda-Settingphase tätig werden, also möglichst früh vor oder während der Vorbereitung eines Gesetzesentwurfs. Beim Europäischen Parlament liegt der Ansatz in der Decision-Making-Phase: Abgeordnete sollen zu einem bestimmten Abstimmungsverhalten bewegt werden.

Externe Kanzleien und PR-/PA-Agenturen beraten Unternehmen rechtlich oder bei politischer Kommunikation. Sie werden teils nur für ein bestimmtes Projekt, etwa bis zur Verabschiedung eines Gesetzes, beauftragt. Mittlere Unternehmen können dadurch vorhandene Kontakte und Informationsnetzwerke der Dienstleister nutzen. In Issue-Coalitions schließen sich Unternehmen, NGOs und Verbände mit gemeinsamen Positionen zusammen; nach Erfolg oder Scheitern des Projekts trennen sie sich oft wieder. Große Unternehmen können dabei anonym bleiben, während große Zusammenschlüsse wegen ihrer Repräsentanz besonders von der Kommission beachtet werden.

Verbände haben weiterhin eine wichtige Rolle, werden von großen Unternehmen wegen unterschiedlicher Interessen aber häufig nur als zusätzlicher Kanal genutzt. Seit der Einheitlichen Europäischen Akte Mitte der 80er Jahre verstärkte sich die Tendenz großer Unternehmen zum eigenen Lobbying. Manche Unternehmen nutzen Medien und Bürger, um ihre Positionen zu verbreiten und Wähler zu Kontakten mit Abgeordneten zu veranlassen. Diese Methoden gelten als rechtlich und moralisch umstritten und sind schwer nachzuweisen.

Zivilgesellschaft und demokratische Legitimation

Auch zivilgesellschaftliche Akteure versuchen, den europäischen Gesetzgebungsprozess durch Lobbying zu beeinflussen. Sie wollen Interessen europäischer Bürger vertreten und ein Gegengewicht zu profitorientierten Unternehmenslobbyisten bilden. Welche Organisationen genau zur europäischen Zivilgesellschaft gehören, ist allerdings schwer abzugrenzen.

Der Wirtschafts- und Sozialausschuss definiert organisierte Zivilgesellschaft als „Gesamtheit aller Organisationsstrukturen, deren Mitglieder über einen demokratischen Diskurs- und Verständigungsprozess dem allgemeinen Interesse dienen und welche auch als Mittler zwischen öffentlicher Gewalt und den Bürgern auftreten.“ Artikel 11 Absatz 2 EUV schreibt ihr ein Mitgestaltungsrecht zu. Im Vergleich zu privatwirtschaftlichen Lobbyisten gibt es jedoch deutlich weniger Organisationen, die zivilgesellschaftliche Anliegen vertreten.

Die Lobbyarbeit gemeinnütziger Organisationen hat auf EU-Ebene drei typische Merkmale: Sie wird oft von politischen Institutionen angestoßen, die Partner für den Regierungsprozess suchen. Organisationen arbeiten eher kooperativ als mit auffälligen Protesten, weil sie Informationen von EU-Institutionen benötigen. Außerdem lassen sich Menschen meist leichter für nationale oder globale als für europäische Themen mobilisieren.

Die Beteiligung organisierter Zivilgesellschaft wird häufig als Beitrag zur demokratischen Legitimation bewertet: Als Vertretung gebündelter Bürgerinteressen soll sie EU-Gesetzgebung unmittelbarer legitimieren. Im Weißbuch Europäisches Regieren erklärte die Kommission: „Die Politik darf nicht mehr nur auf Gipfeltreffen beschlossen werden. Die Legitimität der EU ist heute eine Frage der Beteiligung der Bürger.“

Wie erfolgreich dies tatsächlich gelingt, ist in der Forschung umstritten. Weniger Ressourcen, diffusere Interessen und strukturelle Nachteile gegenüber Wirtschaftslobbyisten können dauerhaften Einfluss erschweren. Zudem wird gefragt, ob zivilgesellschaftliche Organisationen selbst demokratisch genug organisiert sind, damit ihr Einfluss demokratisch legitimiert ist. Einige Autoren vermuten einen wachsenden Einfluss, sehen die Beteiligung aber meist als Elitenprojekt mit einer thematisch zentrierten Öffentlichkeit, deren Debatten direkt oder indirekt auf EU-Entscheidungsverfahren bezogen sind. Eine eindeutige Antwort darauf, ob Zivilgesellschaft die Legitimation der EU erhöht, gibt es wegen der unterschiedlichen und unpräzisen Definitionen bislang nicht.