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Volksgesetzgebung in Hamburg
Seit 1998 besteht auch in den Hamburger Bezirken die Möglichkeit, sich mit Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in die Bezirksversammlungen einzubringen.
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Bedeutung und Grundprinzip
Volksgesetzgebung in Hamburg bezeichnet verbindliche direktdemokratische Verfahren. Stimmberechtigte können damit unmittelbar auf Gesetze und andere Gegenstände der politischen Willensbildung einwirken. Sie ergänzt die repräsentative Demokratie, in der die gewählte Hamburgische Bürgerschaft als Landesparlament entscheidet.
Das Verfahren ist grundsätzlich dreistufig: Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid. Die Bürgerschaft kann ein Anliegen übernehmen oder mit den Initiatoren einen Kompromiss aushandeln; dann endet das Verfahren ohne Volksentscheid. Wird ein Volksbegehren weder übernommen noch ein Kompromiss erreicht, können die Initiatoren einen Volksentscheid beantragen. Alle Abstimmungen sind verbindlich.
Nicht zur Volksgesetzgebung zählen Bürgerbegehren und Bürgerentscheide in den Bezirken: Sie bestehen seit 1998, doch Bezirke besitzen keine Gesetzgebungskompetenz. Auch die Volkspetition gehört nicht dazu; sie sichert lediglich die Beratung einer Bittschrift in einem Ausschuss der Bürgerschaft.
Entwicklung seit der Weimarer Republik
Die Hamburger Verfassung vom 7. Januar 1921 kannte bereits Volksbegehren und Volksentscheid. Sie konnten in bestimmten Fällen Bürgerschaftsbeschlüsse außer Kraft setzen und sogar zur Auflösung der Bürgerschaft führen. Bis zum Ende dieser Verfassung während der Zeit des Nationalsozialismus fand aber kein solches Verfahren statt. Die endgültige Nachkriegsverfassung von 1952 enthielt zunächst keine direkte Demokratie.
1996 wurde sie durch eine Verfassungsänderung wieder eingeführt. Hamburg war damals das letzte Land der Bundesrepublik Deutschland, das diesen Gesetzgebungsweg eröffnete. Die ersten beiden Volksentscheide fanden 1998 statt: Bürgerentscheide in den Bezirken wurden angenommen; eine weitergehende Reform der Volksgesetzgebung scheiterte trotz großer Zustimmung am damaligen Quorum. Als Folge senkte die Bürgerschaft 2001 Hürden und passte das Volksabstimmungsrecht an.
Politisch blieb das Verfahren umstritten. 2004 nahm das Stimmvolk die Vorlagen „Gesundheit ist keine Ware“ und „Ein neues Wahlrecht für Hamburg“ an; der CDU-geführte Senat setzte sich jedoch über beide Entscheidungen hinweg. Nach weiteren Initiativen und Kompromissverhandlungen wurden 2008 unter anderem die Unterschriftenhürde für Volksbegehren gesenkt, die Quoren verändert, Abstimmungen häufiger mit Wahlen zusammengelegt und das fakultative Referendum eingeführt. Seit der Absenkung des Wahlalters 2013 können auch 16-Jährige unterschreiben und abstimmen.
2015 kam das Bürgerschaftsreferendum hinzu. Ebenfalls 2015 setzte das Hamburger Verfassungsgericht Grenzen: Es erklärte unter anderem die geplante Senkung des 20-%-Zustimmungsquorums, die Einbeziehung von Abgaben sowie obligatorische Referenden über Verfassungsänderungen für verfassungswidrig. Begründet wurde dies mit Mehrheitsgrundsatz, Haushaltsverantwortung der Bürgerschaft und repräsentativer Demokratie.
Rechtsgrundlagen und Ablauf
Die rechtliche Grundlage entstand durch das Fünfte Gesetz zur Änderung der Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg vom 29. Mai 1996. Maßgeblich sind Artikel 48 und 50 der Verfassung sowie das Gesetz zu Volksinitiative, Volksbegehren und Volksentscheid und die Durchführungsverordnung. Artikel 48 bestimmt: Gesetzesvorlagen können vom Senat, aus der Bürgerschaft oder durch Volksbegehren eingebracht werden; beschlossen werden Gesetze durch Bürgerschaft oder Volksentscheid.
Bei der Volksinitiative werden innerhalb von sechs Monaten 10.000 Unterschriften Stimmberechtigter benötigt. Sie kann ein Gesetz oder eine „andere Vorlage“ einbringen. Ausgeschlossen sind unter anderem Bundesratsinitiativen, Haushaltspläne, Abgaben, Tarife öffentlicher Unternehmen sowie Dienst- und Versorgungsbezüge. Übernimmt die Bürgerschaft das Anliegen nicht binnen vier Monaten, kann ein Volksbegehren folgen.
Ein Volksbegehren muss binnen drei Wochen von einem Zwanzigstel der Stimmberechtigten unterstützt werden, also von 5 %, derzeit etwa 60.000 Personen. Kleinere Änderungen gegenüber der Initiative sind erlaubt, sofern der Wesensgehalt erhalten bleibt. Die Bürgerschaft hat vier Monate Zeit, es im Wesentlichen unverändert zu übernehmen. Häufig wird stattdessen ein Kompromiss geschlossen. Für ein Volksbegehren müssen Initiatoren außerdem einen Kostendeckungsvorschlag und Rechenschaftspflichten erfüllen.
Im Volksentscheid wird mit „Ja“ oder „Nein“ abgestimmt. Die Bürgerschaft kann mit Mehrheit ihrer Mitglieder eine konkurrierende Vorlage vorlegen. Werden beide angenommen, gilt die Vorlage mit den meisten Ja-Stimmen nach Abzug aller Nein-Stimmen. Meist findet der Entscheid zusammen mit einer Bürgerschafts- oder Bundestagswahl statt. Dann braucht eine einfache Vorlage zusätzlich zur Ja-Mehrheit mindestens halb so viele plus eine Ja-Stimmen (50 % + 1), wie für die Sitzverteilung des gleichzeitig gewählten Parlaments maßgeblich sind; bei Verfassungsänderungen sind es zwei Drittel (66,6 %). Ohne gleichzeitige Wahl gilt ein 20-%-Zustimmungsquorum. Wird das Quorum verfehlt, bleibt der bisherige Zustand bestehen.
Das fakultative Referendum kann nur Gesetze betreffen, die ein früherer Volksentscheid beschlossen hat, sowie das Wahlgesetz. Innerhalb von drei Monaten müssen 2,5 % der Stimmberechtigten, etwa 32.000 Personen, unterschreiben. Danach folgt binnen vier Monaten ein Volksentscheid; das Gesetz tritt bis dahin nicht in Kraft. Das Instrument besteht seit 2008 und wurde wegen seiner engen Grenzen bislang praktisch nicht erfolgreich genutzt.
Beim Bürgerschaftsreferendum kann die Bürgerschaft mit Zweidrittelmehrheit und Zustimmung des Senats selbst eine verbindliche Abstimmung ansetzen. Diese Regel gilt seit dem Verfassungsbeschluss vom 28. Mai 2015.
Wichtige Themen und Beispiele
Ein wiederkehrendes Thema ist die Ausgestaltung der direkten Demokratie selbst. Der Verein Mehr Demokratie initiierte mehrere Verfahren, die etwa niedrigere Hürden und verbindlichere Entscheide forderten. Reformen von 2001 und 2008 griffen Teile dieser Forderungen auf; weitere Erweiterungen stießen später auf die verfassungsgerichtlichen Grenzen.
Beim Hamburger Wahlrecht wurde 2004 ein Entwurf angenommen, der Mehrmandatswahlkreise und eine personalisierte Verhältniswahl vorsah. Wählerinnen und Wähler sollten jeweils bis zu fünf Stimmen auf Kandidatinnen und Kandidaten im Wahlkreis beziehungsweise auf der Landesliste verteilen können. Von 121 Bürgerschaftsabgeordneten sollten 71 aus Wahlkreisen und 50 über die Landesliste kommen. Ende 2006 änderte die CDU-Mehrheit dieses Wahlrecht noch vor seiner ersten Anwendung wesentlich. Nach Klagen und einer neuen Initiative kam 2009 ein Kompromiss zwischen Mehr Demokratie und dem CDU-GAL-Senat zustande.
Mehrere Verfahren zielten auf den Erhalt oder die Rückführung öffentlichen Eigentums. 2004 stimmten 76,8 % gegen den mehrheitlichen Verkauf des Landesbetriebs Krankenhäuser, trotzdem vollzog der Senat den Verkauf. Erst 2008 wurde ausdrücklich festgelegt, dass auch Volksentscheide über „andere Vorlagen“ Bürgerschaft und Senat binden. „Unser Hamburg – Unser Netz“ wurde am 22. September 2013 mit 50,9 % der gültig Abstimmenden angenommen; das Quorum von 29,6 % wurde überschritten. Die Rückführung von Strom-, Gas- und Fernwärmenetzen in öffentliches Eigentum endete laut Artikel erst 2024.
In Bildung und Kinderbetreuung führten mehrere Initiativen zu Entscheidungen oder Kompromissen. „Wir wollen lernen!“ richtete sich gegen sechsjährige Primarschulen und erhielt 2010 58 % Zustimmung bei überschrittenem 20-%-Quorum. Für Ganztagsbetreuung, Inklusion und bessere Betreuungsschlüssel in Kitas wurden jeweils Kompromisse mit der Bürgerschaft erzielt. Die G9-Initiativen von 2014 und 2024 scheiterten dagegen an der Unterschriftenhürde.
Seit den 2010er Jahren nahm Klimaschutz an Bedeutung zu. „Tschüss Kohle“ erzielte einen Kompromiss. „Klimaentscheid Hamburg“ scheiterte an der Unterschriftenhürde, während „Rettet Hamburgs Grün – Klimaschutz jetzt!“ wegen eines vorgeschlagenen Eingriffs in Bundesrecht unzulässig war. Der „Hamburger Zukunftsentscheid“ wurde am 12. Oktober 2025 nach Angaben des Artikels angenommen und überwand das 20-%-Zustimmungsquorum.
Olympiareferenden und Bilanz
Das erste Bürgerschaftsreferendum fragte am 29. November 2015 nach einer Bewerbung Hamburgs als Ausrichterin Olympischer Spiele. Eine knappe Mehrheit lehnte die Bewerbung ab.
Für den 31. Mai 2026 war erneut ein Bürgerschaftsreferendum zu einer möglichen Olympiabewerbung angesetzt. Gegner konnten erstmals durch Unterschriftensammlung bis zum 20. Februar 2026 eine Gegenstellungnahme in die Abstimmungsbroschüre aufnehmen lassen. Der Artikel enthält hierzu widersprüchliche Angaben: Er bezeichnet das Ereignis einerseits als geplant und nennt andererseits bereits ein Scheitern mit 55,1 % gegen und 44,9 % für eine Bewerbung bei 49,6 % Wahlbeteiligung.
Seit der Wiedereinführung 1996 wurden mehrere Dutzend Verfahren eingeleitet. Viele endeten nicht mit einer Abstimmung, sondern durch Übernahme oder Kompromiss mit der Bürgerschaft; andere wurden abgebrochen, verfehlten Unterschriftenhürden oder waren nach Entscheidungen des Verfassungsgerichts unzulässig.
