Volksentscheid zum kommunalen Bürgerentscheid in Bayern 1995

Gegenstand und Ziel

Der Volksentscheid „Kommunaler Bürgerentscheid“ wurde am 1. Oktober 1995 in Bayern durchgeführt. Er ging aus dem erfolgreichen Volksbegehren „Mehr Demokratie in Bayern: Bürgerentscheide in Gemeinden und Kreisen“ hervor. Ziel war, direkte Demokratie auch auf kommunaler Ebene einzuführen, also in Gemeinden und Landkreisen. Dazu sollten Bürgerbegehren und Bürgerentscheide geschaffen werden.

Ein Bürgerbegehren ist ein Antrag von Bürgerinnen und Bürgern, über eine Angelegenheit durch Bürgerentscheid abstimmen zu lassen. Der Bürgerentscheid ist die anschließende Abstimmung der Stimmberechtigten. Bis in die 1990er Jahre gab es solche kommunalen Verfahren in Deutschland im Wesentlichen nur in Baden-Württemberg. Bayern besaß zwar vergleichsweise anwendungsfreundliche direktdemokratische Regelungen auf Landesebene, kannte aber keine entsprechenden Instrumente in Gemeinden und Landkreisen.

Einen ersten politischen Vorstoß zur Einführung unternahm die SPD 1991; die CSU-Mehrheit im Landtag lehnte ihn ab. 1992 entstand im IDEE e. V. der Plan für ein Volksbegehren. Zusammen mit dem Bund Naturschutz in Bayern, der ÖDP, der Katholischen Landjugend, der Aktion Bürgerentscheid und weiteren Organisationen wurde ein Bündnis von etwa 50 Organisationen aufgebaut. Im April 1993 entstand der Verein „Mehr Demokratie in Bayern“. Parallel war ein zweites Volksbegehren mit dem Titel „Faire Volksentscheide“ geplant, das die direkte Demokratie auf Landesebene erleichtern und eine Volksinitiative einführen sollte.

Vom Antrag zum erfolgreichen Volksbegehren

Für den Antrag auf ein Volksbegehren beim Bayerischen Innenministerium waren ein ausgearbeiteter Gesetzentwurf und 25.000 gültige Unterstützungsbekundungen von Stimmberechtigten erforderlich. Die Gesetzentwürfe wurden im Februar 1993 fertiggestellt. Da keine Frist für die Sammlung der Unterschriften bestand, sammelte das Bündnis bis zum Sommer 1994. Für den Antrag zum kommunalen Bürgerentscheid wurden 35.291 Unterschriften eingereicht.

Der Bayerische Senat ließ die Vorhaben vom Verfassungsgerichtshof prüfen. Das Volksbegehren zum kommunalen Bürgerentscheid wurde nicht beanstandet. Das Gericht erklärte dagegen „Faire Volksentscheide“ für unzulässig, weil die geplante Volksinitiative eine Verfassungsänderung erfordert hätte, die im Gesetzentwurf fehlte. Da dieser Teil wesentlich war, wurde das gesamte Volksbegehren verworfen.

Die Eintragungsfrist für das zulässige Volksbegehren zum kommunalen Bürgerentscheid dauerte vom 6. bis 19. Februar 1995. In Bayern galt ein Unterschriftenquorum von 10 % der Stimmberechtigten. Die Unterstützung musste ausschließlich durch Amtseintragung in öffentlichen Eintragungsstellen, meist im Rathaus, erfolgen. Aktionskreise in allen Landkreisen koordinierten die Sammlung; zusätzlich machte der Omnibus für Direkte Demokratie auf das Anliegen aufmerksam.

Trotz der kurzen Frist wurden 1.197.370 Unterstützungsbekundungen gesammelt. Das entsprach 13,7 % der Stimmberechtigten; das Volksbegehren war damit erfolgreich. Vorgesehen waren Änderungen der Bayerischen Landesverfassung, der Bayerischen Gemeindeordnung und der Bayerischen Landkreisordnung.

Entscheidung des Landtags und Unterschiede der Vorlagen

Die Staatsregierung wandte sich im April 1995 gegen das Volksbegehren. Sie befürchtete eine Blockade der kommunalen Verwaltung und eine beherrschende Einflussnahme kleiner Minderheiten. Im Landtag wurde das Volksbegehren zusammen mit drei weiteren Anträgen behandelt. Zwei SPD-Anträge entsprachen inhaltlich dem Volksbegehren. Die CSU legte eine Gegenvorlage vor, die Bürgerbegehren und Bürgerentscheid ebenfalls einführen, aber höhere Hürden vorsehen sollte.

Der Landtag lehnte am 4. Juli 1995 das Volksbegehren und die beiden SPD-Anträge mit den Stimmen der CSU ab. Die CSU-Gegenvorlage wurde gegen die Stimmen von SPD und Grünen angenommen. Deshalb standen beim Volksentscheid beide Gesetzentwürfe gemeinsam zur Abstimmung.

Die wichtigsten Unterschiede waren:

• Der Volksbegehren-Entwurf wollte die Rechte der Staatsbürger in Artikel 7 Absatz 2 der Bayerischen Verfassung ausdrücklich um Bürgerbegehren und Bürgerentscheide ergänzen. Artikel 12 Absatz 3 sollte festlegen: „Die Staatsbürger haben das Recht, Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden und Landkreise durch Bürgerbegehren und Bürgerentscheid zu regeln.“ Die CSU wollte lediglich gesetzlich Formen unmittelbarer Mitwirkung ermöglichen und Mehrheitserfordernisse zulassen.
• Die CSU sah zusätzlich einen Bürgerantrag vor. Dafür sollten 1 % der Stimmberechtigten erforderlich sein; ein erfolgreicher Antrag wäre binnen drei Monaten in der Gemeindevertretung behandelt worden. Der Bürgerantrag wurde erst 1999 und in veränderter Form eingeführt.
• Der Volksbegehren-Entwurf beschränkte die zulässigen Themen im Wesentlichen auf Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises. Die CSU plante einen ausführlicheren Negativkatalog, der unter anderem Zuständigkeiten des ersten Bürgermeisters, innere Verwaltungsorganisation, Personalverhältnisse, Gemeindehaushalt und Abgaben, Rechtsbehelfe sowie rechtswidrige Ziele ausschloss. Der Volksbegehren-Entwurf schloss ebenfalls bestimmte Organisations-, Personal- und Haushaltsfragen aus.
• Der CSU-Entwurf verlangte einen Kostendeckungsvorschlag und gestaffelte Unterschriftenquoren von 10 % in Gemeinden bis 10.000 Einwohnern bis 5 % in Gemeinden über 100.000 Einwohnern; für Landkreise galt grundsätzlich ein Quorum von 5 %. Der Volksbegehren-Entwurf sah Quoren von 10 % bis 3 % vor, abhängig von der Gemeindegröße, und für Landkreise 8 %, 7 %, 6 %, 5 % oder 3 %.
• Der Volksbegehren-Entwurf erlaubte ein Stadtbezirksbegehren, wenn ein Stadtbezirk besonders betroffen war; erforderlich waren 25 % der Gemeindebürger dieses Stadtbezirks. Außerdem enthielt er eine Sperrwirkung: Nach Abgabe eines Drittels der erforderlichen Unterschriften und ab Einreichung durfte grundsätzlich keine entgegenstehende Entscheidung getroffen oder vollzogen werden.
• Beim Bürgerentscheid verlangte die CSU eine Mehrheit der gültigen Stimmen und zusätzlich ein Zustimmungsquorum von 25 % der Gemeindebürger. Der Volksbegehren-Entwurf ließ die Mehrheit der abgegebenen gültigen Stimmen entscheiden. Die CSU sah eine Bindungswirkung von einem Jahr, der Volksbegehren-Entwurf von drei Jahren. Der Volksbegehren-Entwurf erlaubte außerdem ein Ratsreferendum mit Zweidrittelmehrheit des Gemeinderats.

Der Volksentscheid am 1. Oktober 1995

Der Volksentscheid wurde nicht mit einer anderen Wahl oder Abstimmung verbunden. Er war der erste bayerische Volksentscheid über mehrere Vorlagen, bei dem die Vorlagen direkt gegeneinander gestellt wurden. Jeder Stimmberechtigte hatte eine Stimme und konnte für die Landtagsvorlage, für die Vorlage des Volksbegehrens oder gegen beide Vorlagen stimmen.

Von 8.769.945 Stimmberechtigten nahmen 3.230.353 Personen teil. Das entsprach 36,83 %. Es gab 3.213.267 gültige Stimmen (99,47 %) und 17.086 ungültige Stimmen (0,53 %). Die Vorlage des Volksbegehrens erhielt 1.857.919 Stimmen beziehungsweise 57,82 % der gültigen Stimmen und wurde damit angenommen. Die Landtagsvorlage erhielt 1.244.886 Stimmen beziehungsweise 38,74 %. Gegen beide Vorlagen stimmten 110.462 Personen beziehungsweise 3,44 %.

In zusammengefassten Darstellungen werden die Ergebnisse teilweise gerundet mit 57,8 % beziehungsweise 57,5 %, 38,7 % beziehungsweise 38,5 % und 3,4 % angegeben. Maßgeblich ist das amtliche Endergebnis mit 57,82 %, 38,74 % und 3,44 %; entschieden wurde nach der einfachen Mehrheit der gültigen Stimmen.

Die Zustimmung zur Vorlage des Volksbegehrens lag zwischen 52,8 % in Niederbayern und 63,2 % in Mittelfranken. Die Landtagsvorlage erreichte zwischen 33,6 % in Mittelfranken und 43,4 % in Niederbayern. Der Anteil der Stimmen gegen beide Vorlagen schwankte nur wenig: zwischen 2,8 % in Schwaben und 3,8 % in der Oberpfalz. Die Beteiligung war in den Regierungsbezirken unterschiedlich und lag zwischen 30,60 % in Niederbayern und 38,77 % in Mittelfranken.

Folgen, Gerichtsentscheidung und praktische Bedeutung

Die beschlossene Verfassungs- und Gesetzesänderung wurde am 31. Oktober 1995 verkündet und trat am 1. November 1995 in Kraft. Mehrere Personen erhoben Popularklage. Sie bezweifelten unter anderem, dass die Abstimmungsbenachrichtigung die Möglichkeit einer Ablehnung beider Vorlagen ausreichend erkennen ließ. Außerdem kritisierten sie den Negativkatalog, die nach Gemeindegröße gestaffelten Unterschriftenquoren, den Verzicht auf Abstimmungsquoren sowie die Sperr- und Bindungswirkungen.

Der Verfassungsgerichtshof verwarf am 29. August 1997 die grundsätzlichen Zweifel an der Rechtmäßigkeit des Volksentscheids und beanstandete das Gesetz nicht insgesamt. Er sah jedoch die Sperrwirkung des Bürgerbegehrens und die dreijährige Bindungsfrist des Bürgerentscheids in Verbindung mit dem Fehlen eines Abstimmungsquorums als unzulässige Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung an. Der Gesetzgeber sollte eine maßvolle Bindungswirkung mit einem Beteiligungs- oder Zustimmungsquorum verbinden. Die dreijährige Bindungswirkung wurde rückwirkend aufgehoben. Der Negativkatalog und die gestaffelten Unterschriftenquoren blieben zulässig; der Verzicht auf Quoren galt zunächst weiter.

1999 passte der Landtag die Gemeinde- und Landkreisordnung an. Die Bindungswirkung von Bürgerentscheiden wurde auf ein Jahr begrenzt, ein Ausnahmetatbestand bei wesentlich veränderter Sach- oder Rechtslage eingeführt und ein nach Gemeindegröße gestaffeltes Zustimmungsquorum von 10–20 % geschaffen. Die Sperrwirkung des Bürgerbegehrens wurde nach amtlicher Feststellung seines Zustandekommens wieder eingeführt. Für ein Ratsreferendum genügte nun eine einfache Mehrheit statt einer Zweidrittelmehrheit. Außerdem wurden Mitwirkungspflichten der Gemeinden, organisatorische Erleichterungen und Klarstellungen beschlossen. Der Bürgerantrag wurde als eigenständiges, dem Einwohnerantrag vergleichbares Verfahren eingeführt. Die Änderungen traten am 1. April 1999 in Kraft; Übergangsregelungen galten teilweise bis zum 31. März 2000.

In der Praxis entwickelte sich Bayern zu dem Bundesland mit den meisten kommunalen direktdemokratischen Verfahren. Nach Angaben von Mehr Demokratie e. V. wurden in den 30 Jahren nach der Einführung mehr als 3.700 Bürgerbegehren angestrengt; in mehr als 2.300 Fällen kam es zu einem Bürgerentscheid. Auch Gemeinderäte und Kreistage können über ein Ratsreferendum eine Frage vorlegen. Die befürchtete Blockade der Kommunalpolitik trat nicht ein. Bürgerbegehren und Bürgerentscheide wurden regelmäßig zur politischen Willensbildung genutzt. Beispiele sind die Ablehnung der Bewerbung für die Olympischen Winterspiele 2022 in München, Garmisch-Partenkirchen sowie den Landkreisen Traunstein und Berchtesgaden im Jahr 2013 und die Bestätigung des Baus der Münchner Allianz Arena 2001 sowie der Bewerbung Münchens für die Olympischen Sommerspiele 2025.

Weitere Reformversuche von Mehr Demokratie e. V. zielten 1999 auf eine Zweidrittelmehrheit bei der Wahl der Verfassungsrichter, niedrigere Hürden der direkten Demokratie auf Landesebene und niedrigere verfassungsrechtliche Hürden für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid. Nur das letzte Vorhaben gelangte zur Unterschriftensammlung; mit 271.734 Unterstützungen, also 3 % der Stimmberechtigten, verfehlte es die erforderliche Zahl.