Bundesversammlung (Schweiz)

Aufbau und Bedeutung

Die Bundesversammlung ist das Parlament der Schweizerischen Eidgenossenschaft. Sie besteht aus zwei gleichgestellten Kammern: dem Nationalrat mit 200 Mitgliedern und dem Ständerat mit 46 Mitgliedern; zusammen werden sie oft eidgenössische Räte genannt.

Sie ist die «oberste Gewalt im Bund», jedoch «unter Vorbehalt der Rechte von Volk und Ständen» (Art. 148 Abs. 1 BV). Volksinitiative sowie fakultatives und obligatorisches Referendum begrenzen also ihre Macht. Die Bundesversammlung vertritt unterschiedliche Interessen der Wähler, entscheidet über grundlegende Fragen des Bundesstaates und schafft durch öffentliche Debatten und demokratische Entscheide Legitimität für staatliches Handeln.

Meist beraten National- und Ständerat getrennt. In gemeinsamer Sitzung bilden sie die Vereinigte Bundesversammlung; sie tagt im Nationalratssaal unter dem Vorsitz des Nationalratspräsidenten (Art. 157 BV). Sitz des Parlaments ist Bern.

Zentrale Aufgaben

Die wichtigste Aufgabe ist die Rechtsetzung. Nach dem Legalitätsprinzip darf der Staat nur handeln, wenn eine allgemeingültige gesetzliche Regelung dies erlaubt. In Bereichen mit Bundeszuständigkeit erlässt die Bundesversammlung Bundesgesetze (Art. 164 Abs. 1 BV, Art. 22 ParlG); diese unterstehen dem fakultativen Referendum. Verfassungsrevisionen schafft sie, soweit sie nicht auf Volksinitiativen beruhen; sie unterstehen dem obligatorischen Referendum.

Bei den Finanzen entscheidet sie über die Verwendung von Steuereinnahmen, nicht direkt über deren Erhebung. Sie beschliesst Ausgaben, legt in der Wintersession den jährlichen Voranschlag fest und genehmigt in der Sommersession die Staatsrechnung. Neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken brauchen die Mehrheit der Mitglieder beider Räte («Ausgabenbremse», Art. 159 Abs. 3 Bst. b BV).

In der Aussenpolitik wirkt sie mit, beaufsichtigt die Beziehungen zum Ausland und genehmigt völkerrechtliche Verträge, soweit nicht der Bundesrat zuständig ist. Als Vereinigte Bundesversammlung wählt sie unter anderem die sieben Mitglieder des Bundesrates, den Bundeskanzler, Mitglieder eidgenössischer Gerichte, den Bundesanwalt sowie bei Kriegsgefahr den General der Schweizer Armee.

Sie übt Oberaufsicht über Bundesrat, Bundesverwaltung, Gerichte, Bundesanwaltschaft und weitere Träger von Bundesaufgaben aus. Massstäbe sind Rechtmässigkeit, Ordnungsmässigkeit, Zweckmässigkeit, Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit. Gerichtsurteile und Entscheide der Bundesanwaltschaft dürfen wegen der Unabhängigkeit der Justiz nicht inhaltlich kontrolliert werden. Weitere Aufgaben betreffen die Kantone, Einzelakte, die Legislatur- und Finanzplanung, Evaluationen, Sicherheit, Aktivdienst, Bundesexekution, Volksinitiativen, Zuständigkeitskonflikte sowie Amnestien und Begnadigungen.

Öffentlichkeit, Sprachen und Sitzungen

Parlamentsdebatten sind öffentlich: Besucher können Tribünen nutzen, Wortprotokolle erscheinen im «Amtlichen Bulletin der Bundesversammlung», und Debatten werden auf www.parlament.ch live übertragen. Jede Stimmabgabe wird in beiden Räten elektronisch festgehalten und veröffentlicht. Kommissionsberatungen sind dagegen vertraulich; die Kommissionen müssen aber über wesentliche Beschlüsse, Stimmenverhältnisse und Hauptargumente informieren. Öffentliche Register zeigen Interessenbindungen der Ratsmitglieder sowie die dauerhaften Zutrittsausweise, die jedes Mitglied für zwei Gäste ausstellen lassen kann.

Mitglieder dürfen in den vier Landessprachen sprechen. Unterlagen liegen in den Räten meist auf Deutsch, Französisch und Italienisch vor, in Kommissionen in zwei Amtssprachen. In der 51. Legislaturperiode (2019–2023) entfielen im Nationalrat 67,2 Prozent der Reden auf Deutsch, 30,2 Prozent auf Französisch und 2,6 Prozent auf Italienisch. Im Nationalrat gibt es Simultanübersetzung in Deutsch, Französisch und Italienisch; im Ständerat und in Kommissionen nicht.

Die heutige Praxis umfasst vier ordentliche Sessionen pro Jahr von je drei Wochen. Ein Viertel der Mitglieder eines Rates oder der Bundesrat kann eine ausserordentliche Session verlangen. Sondersessionen kann ein Rat zum Abbau der Geschäftslast beschliessen; der Nationalrat soll sich bei genügend behandlungsreifen Geschäften mindestens einmal jährlich dafür höchstens eine Woche versammeln.

Beratung und parlamentarische Vorstösse

Beide Räte sind grundsätzlich gleichberechtigt. Ein Geschäft wird einem Rat als Erstrat zugewiesen und danach vom anderen Rat behandelt. Entwürfe für Bundesgesetze, Verordnungen, Bundesbeschlüsse oder einfache Bundesbeschlüsse können vom Bundesrat oder von einer Ratskommission vorgelegt werden.

Jeder Rat führt zunächst eine Eintretensdebatte durch. Nach dem Eintreten folgt die Detailberatung der einzelnen Artikel und anschliessend die Gesamtabstimmung. Bei verpflichtend zu behandelnden Geschäften, etwa dem Voranschlag oder Stellungnahmen zu Volksinitiativen, ist Eintreten obligatorisch und es gibt keine Gesamtabstimmung. Ein Erlass kommt nur zustande, wenn beide Räte übereinstimmen. Bei Differenzen beraten sie weiter; bestehen nach drei Beratungen je Rat noch Differenzen, erarbeitet eine Einigungskonferenz mit je 13 Mitgliedern der vorberatenden Kommissionen einen Antrag. Verwirft ein Rat diesen, ist der Entwurf abgelehnt. Nach der Bereinigung folgt für wichtige Erlasse in jedem Rat eine Schlussabstimmung.

Ein Antrag kann einen hängigen Erlassentwurf annehmen, ablehnen, ändern, einer Kommission zuweisen oder an den Bundesrat zurückweisen; ein Ordnungsantrag verändert das Verfahren. Mit einer parlamentarischen Initiative können ein Erlassentwurf oder dessen Grundzüge vorgeschlagen werden.

Eine Motion beauftragt den Bundesrat, einen Erlassentwurf vorzulegen oder eine Massnahme zu treffen, und benötigt die Zustimmung beider Räte. Ein Postulat verlangt, dass der Bundesrat prüft und berichtet, ob ein Erlass oder eine Massnahme nötig ist. Interpellation und Anfrage verlangen Auskunft zu wichtigen Angelegenheiten; über eine Interpellationsantwort kann diskutiert werden, eine Anfrage wird schriftlich beantwortet und im Rat nicht behandelt. Im Nationalrat gibt es zu Beginn der Montagssitzungen der zweiten und dritten Sessionswoche eine Fragestunde von höchstens 90 Minuten.

Räte und Leitungsorgane

Der Nationalrat repräsentiert das Volk. Seine 200 Abgeordneten werden direkt und seit 1919 nach dem Proporzprinzip gewählt; die Legislaturperiode dauert vier Jahre. Bei rund 8,7 Millionen Einwohnern entspricht ein Sitz etwa 43'500 Einwohnern. Jeder Kanton ist Wahlkreis und erhält mindestens einen Sitz. Kantone mit weniger als 43'500 Einwohnern wählen nach Majorz; bei Stimmengleichheit entscheidet das Los.

Der Ständerat repräsentiert die Kantone. Jeder Kanton entsendet zwei Mitglieder, die ehemaligen Halbkantone Obwalden und Nidwalden, Basel-Landschaft und Basel-Stadt sowie Appenzell Ausser- und Innerrhoden je eines. Die Wahl richtet sich nach kantonalem Recht und erfolgt meist nach Majorz, nur in Jura und Neuenburg nach Proporz.

Die Vereinigte Bundesversammlung nimmt Wahlen vor, entscheidet Zuständigkeitskonflikte, spricht Begnadigungen aus und nimmt an besonderen Anlässen oder Erklärungen des Bundesrates teil. Der Ratspräsident leitet Debatten, bestimmt im Rahmen der Sessionsplanung die Tagesordnung, leitet das Büro und vertritt den Rat. Er hat bei Stimmengleichheit den Stichentscheid, stimmt sonst grundsätzlich nicht mit. Präsidium und zwei Vizepräsidien werden für ein Jahr gewählt; eine Wiederwahl im folgenden Jahr ist ausgeschlossen.

Die Büros organisieren Verfahren, Sessionsprogramm, Kommissionen, Delegationen und Beratungstermine. Beide Büros bilden die Koordinationskonferenz, welche die Arbeit beider Räte sowie den Verkehr mit dem Bundesrat koordiniert. Die Verwaltungsdelegation leitet die Parlamentsverwaltung und übt grundsätzlich das Hausrecht aus.

Kommissionen, Fraktionen und Dienste

Kommissionen bereiten Geschäfte vor und stellen ihrem Rat Anträge. Sie verfolgen politische und gesellschaftliche Entwicklungen, können eigene Initiativen, Motionen oder Postulate ausarbeiten und verfügen über nötige Informationsrechte gegenüber Bundesrat und Verwaltung. Aufsichtskommissionen haben weitergehende Rechte. Die Sitze und Präsidien werden entsprechend der Fraktionsstärke verteilt. Nationalrat und Ständerat haben je neun ständige Sachbereichskommissionen und zwei Aufsichtskommissionen; der Nationalrat zusätzlich eine Immunitätskommission. Die ständigen Kommissionen haben im Nationalrat 25, im Ständerat 13 Mitglieder.

Die Finanzkommissionen und Geschäftsprüfungskommissionen können Subkommissionen einsetzen. Gemeinsame Delegationen sind insbesondere die Verwaltungsdelegation, Finanzdelegation und Geschäftsprüfungsdelegation. Weitere Delegationen vertreten die Bundesversammlung in internationalen parlamentarischen Versammlungen oder pflegen Beziehungen zu Parlamenten anderer Staaten.

Die politische Gliederung erfolgt in Fraktionen, nicht unmittelbar in Parteien. Eine Fraktion umfasst Mitglieder derselben oder gleichgesinnter Parteien und braucht mindestens fünf Mitglieder eines Rates. Sie bereitet wichtige Wahl- und Sachgeschäfte vor; im Nationalrat ist die Fraktionszugehörigkeit Voraussetzung für einen Kommissionssitz. Parlamentarische Gruppen vereinigen Mitglieder mit Interesse an einem bestimmten Sachbereich.

Die Parlamentsdienste planen und organisieren Sessionen und Kommissionssitzungen, führen Sekretariate, erstellen Berichte, Protokolle und Übersetzungen, beschaffen und archivieren Dokumente und beraten Ratsmitglieder. Sie stehen unter Leitung des Generalsekretärs. Die Parlamentarische Verwaltungskontrolle untersucht im Auftrag der Geschäftsprüfungskommissionen Rechtmässigkeit, Zweckmässigkeit und Wirksamkeit der Bundesbehörden.