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Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft
Die geltende Bundesverfassung aus dem Jahr 1999, die im Januar 2000 in Kraft trat, ist die dritte Verfassung. Sie geht zurück auf die erste Bundesverfassung vom …
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Bedeutung und Rang
Die Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, abgekürzt BV und in der Systematischen Rechtssammlung als SR 101 geführt, ist die Verfassung der Schweiz. Sie trat am 1. Januar 2000 in Kraft und ist das oberste Rechtsdokument des Landes. Ihr sind Bundesgesetze, Verordnungen, Bundesbeschlüsse sowie Erlasse der Kantone und Gemeinden untergeordnet; sie dürfen der Bundesverfassung nicht widersprechen.
Eine Ausnahme bildet das zwingende Völkerrecht, lateinisch ius cogens: Dieses steht über der Bundesverfassung. Auf gleicher Stufe mit ihr stehen völkerrechtliche Verträge zum Menschenrechtsschutz, etwa die Europäische Menschenrechtskonvention, die EMRK, sowie die UNO-Pakte I und II. Bundesgesetze und Völkerrecht sind nach Art. 190 BV für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend. Deshalb gibt es in der Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Bundesgesetze: Ein Gericht kann ein Bundesgesetz nicht einfach wegen Verfassungswidrigkeit ausser Kraft setzen. Verordnungen des Bundesrates oder der Bundesversammlung können dagegen in konkreten Anwendungsfällen auf ihre Verfassungsmässigkeit geprüft werden, soweit ihr Inhalt nicht durch eine nicht anfechtbare gesetzliche Delegationsbestimmung gedeckt ist.
Entstehung und Entwicklung
Die geltende Bundesverfassung von 1999 ist die dritte schweizerische Bundesverfassung. Ihre Grundlage ist die Verfassung vom 12. September 1848. Mit ihr wurde die Schweiz nach dem kurzen Sonderbundskrieg vom Staatenbund zum Bundesstaat. Vorher gab es verfassungsähnliche Dokumente wie die Mediationsakte und den Bundesvertrag.
Die Bundesrevisionskommission von 1848 begann ihre Arbeit am 17. Februar 1848 in Bern. Sie wurde vom Berner Ulrich Ochsenbein präsidiert, arbeitete in 31 Sitzungen während 51 Tagen und legte am 8. April einen Verfassungsentwurf vor. Die Verfassung von 1848 wurde im Juli und August 1848 in kantonalen Volksabstimmungen angenommen, wobei nur Männer abstimmen konnten. Sie erhielt 72,8 % Ja-Stimmen. Einige Kantone lehnten sie ab; Luzern nahm sie nur an, weil Nichtstimmende nach dem Veto-Prinzip als Ja-Stimmen gezählt wurden.
Die Verfassung von 1848 war von der Verfassung der Vereinigten Staaten und vom Gedankengut der Französischen Revolution beeinflusst. Sie führte unter anderem ein Zweikammerparlament ein und schützte Bürgerrechte. Die Kantone blieben souverän, soweit die Verfassung ihre Souveränität nicht ausdrücklich einschränkte. Die Bundeszuständigkeiten waren zunächst eng begrenzt, besonders auf Aussenpolitik, Münzregal, Masse und Gewichte sowie öffentliche Werke.
1866 wurde die Verfassung erstmals geändert: Juden erhielten die Gleichstellung gegenüber Schweizer Bürgern. 1872 scheiterte eine zentralistisch geprägte Totalrevision am Volks- und Ständemehr. Eine gemässigtere Totalrevision wurde am 19. April 1874 angenommen und trat am 29. Mai 1874 in Kraft. Sie zentralisierte die Staatsgewalt stärker und baute die demokratischen Rechte aus, unter anderem durch das fakultative Gesetzesreferendum auf eidgenössischer Ebene. Seit 1891 enthält die Verfassung das Initiativrecht auf Teilrevision.
Die Totalrevision von 1999 wurde vom Bundesrat als «Nachführung» bezeichnet: Ungeschriebenes Verfassungsrecht, das vor allem durch die Rechtsprechung des Bundesgerichts entstanden war, wurde kodifiziert, also in den Verfassungstext aufgenommen. Bestimmungen, die nicht auf Verfassungsebene gehörten, etwa das Absinthverbot, wurden herabgestuft. Volk und Stände nahmen die neue Verfassung am 18. April 1999 mit 59,2 % Ja-Stimmen sowie 12 ganzen und 2 halben von 20 ganzen und 6 halben Standesstimmen an. Sie ersetzte die Bundesverfassung vom 29. Mai 1874.
Aufbau und zentrale Inhalte
Die Bundesverfassung beginnt mit einer Präambel, die mit der Invocatio Dei «Im Namen Gottes des Allmächtigen!» eröffnet wird. Danach folgen die allgemeinen Bestimmungen. Sie nennen die Träger und den Zweck der Eidgenossenschaft, die föderale Grundausrichtung, die vier Landessprachen, die Rechtsstaatlichkeit, das Subsidiaritätsprinzip und die persönliche Verantwortung des Einzelnen für sich und die Gemeinschaft. Subsidiarität bedeutet hier: Aufgaben sollen möglichst bürgernah und nur dann auf höherer staatlicher Ebene erfüllt werden, wenn dies nötig ist.
Ein wichtiger Teil sind die Grundrechte in Art. 7–36. Grundrechte schützen elementare Bereiche des menschlichen Lebens gegenüber dem Staat. Freiheitsrechte sind Abwehrrechte, also Rechte, die dem Staat Eingriffe nur unter hohen Anforderungen erlauben. Beispiele sind der Schutz der körperlichen und geistigen Unversehrtheit, Religionsfreiheit, Wirtschaftsfreiheit und Meinungsfreiheit. Art. 8 verpflichtet den Staat zur Gleichbehandlung und verbietet Diskriminierung aufgrund bestimmter Merkmale. Verfahrensgrundrechte ab Art. 29 sichern Rechte in staatlichen Verfahren. Die Verfassung kennt auch soziale Grundrechte, also direkt einklagbare Ansprüche auf staatliche Leistungen, etwa das Recht auf Grundschulunterricht nach Art. 19, Existenzsicherung nach Art. 12 und unentgeltliche Rechtspflege nach Art. 25 Abs. 3. Die politischen Rechte, besonders Art. 34, schützen die demokratische Mitwirkung.
Der Titel «Bund, Kantone und Gemeinden» regelt in Art. 43–135 die Zuständigkeiten der drei staatlichen Ebenen. Besonders wichtig ist die Liste der Bundeskompetenzen in Art. 54–125. Jede Tätigkeit des Bundes braucht eine solche Grundlage. Gibt es keine Bundeskompetenz, sind die Kantone zuständig.
Der Titel «Volk und Stände» regelt in Art. 136–142 die politischen Rechte des Volkes und der Kantone. Dazu gehören Volksinitiative und Referendum. Diese direktdemokratischen Rechte gelten als Wesenszug des schweizerischen Staatswesens: Bürgerinnen und Bürger wählen nicht nur Vertreter, sondern entscheiden auch unmittelbar über Sachfragen. Wann Abstimmungen stattfinden müssen, bestimmt die Verfassung verbindlich.
Der Titel über die Bundesbehörden regelt die Bundesversammlung als Legislative, den Bundesrat und die Bundesverwaltung als Exekutive sowie das Bundesgericht und weitere richterliche Behörden als Judikative. Die Organisation folgt dem Grundsatz der Gewaltenteilung, betont in der Schweiz aber besonders Unvereinbarkeitsregeln. Zugleich steht die Bundesversammlung nach Art. 148 Abs. 1 BV über den anderen Staatsorganen; die gegenseitige Kontrolle ist laut dem im Artikel zitierten Stefan G. Schmid nicht als vollständiges Gewaltengleichgewicht ausgestaltet.
Der sechste Titel enthält Revisions- und Übergangsbestimmungen. Übergangsbestimmungen sorgen dafür, dass neue Regeln erst nach einer Frist gelten oder dass die Rechtskontinuität gesichert bleibt. Art. 196 enthält die Übergangsbestimmungen der Totalrevision von 1999.
Änderungen der Verfassung
Die Bundesverfassung kann jederzeit geändert werden. Jede Änderung untersteht dem obligatorischen Referendum und braucht das doppelte Mehr: die Mehrheit des Volkes und die Mehrheit der Kantone. Damit gehören die Hürden für Verfassungsänderungen in der Schweiz im internationalen Vergleich zu den höchsten.
Es gibt zwei Formen der Revision: die Totalrevision, bei der die ganze Verfassung geändert wird, und die Teil- oder Partialrevision, bei der einzelne Artikel geändert werden. Eine Totalrevision kann unter anderem durch 100'000 Stimmberechtigte mit einer Volksinitiative verlangt werden. Dies geschah nur einmal mit der Fronteninitiative, die abgelehnt wurde. Auch Parlamentsmitglieder, Fraktionen, Kommissionen, Kantone oder der Bundesrat können eine Totalrevision anstossen. Wenn Nationalrat und Ständerat sich nicht einig sind, ob eine Totalrevision stattfinden soll, entscheidet das Volk, nicht die Stände.
Eine Teilrevision kann ebenfalls von Stimmberechtigten oder von staatlichen Organen verlangt werden. Wenn sich Nationalrat und Ständerat bei einer Teilrevision nicht einigen können, scheitert das Verfahren. Die Bundesversammlung beschliesst eine Verfassungsänderung mit einfacher Mehrheit, bevor Volk und Stände darüber abstimmen.
Grenzen und Praxis
Die wichtigste materielle Grenze jeder Verfassungsänderung ist das zwingende Völkerrecht: Nach Art. 194 Abs. 2 BV darf die Verfassung ius cogens nicht verletzen. Ob es darüber hinaus ungeschriebene Grenzen gibt, etwa für Grundrechte, Föderalismus, Demokratie und Rechtsstaat, wird unterschiedlich beurteilt. Bundesversammlung und Bundesrat verneinen solche weiteren inhaltlichen Schranken in der Praxis; die juristische Lehre bewertet dies uneinheitlich.
Als einzige anerkannte ungeschriebene Schranke gilt die faktische Durchführbarkeit einer Initiative. Eine Initiative ist undurchführbar, wenn sie physisch Unmögliches verlangt. Als einziger Anwendungsfall wird die Chevalier-Initiative genannt: Sie verlangte, noch im selben Jahr ihres Zustandekommens die Armeeausgaben um 50 % zu senken. Bis zur Abstimmung wäre die Frist bereits abgelaufen gewesen.
Teilrevisionen dürfen ausserdem nicht gegen die Einheit der Materie und der Form verstossen. Einheit der Materie bedeutet, dass die Inhalte einer Verfassungsänderung sachlich zusammenhängen und dass die vorgeschlagenen Regeln dasselbe Ziel verfolgen. In der Praxis wurden zwei Initiativen wegen Verletzung der Einheit der Materie für ungültig erklärt: die Initiative «gegen Teuerung und Inflation» sowie die Initiative «für weniger Militärausgaben und mehr Friedenspolitik».
Trotz hoher Hürden wird die Bundesverfassung häufig geändert: im Durchschnitt 1,2-mal pro Jahr. Warum das so ist, wird nicht abschliessend geklärt. Als mögliche Gründe nennt der Artikel unter anderem, dass im Parlament keine qualifizierte Mehrheit für Verfassungsänderungen nötig ist, sowie ein schweizerisches Verfassungsverständnis, das die Verfassung als veränderbares politisches Dokument begreift. Nach der Entstehung des Bundesstaates 1848 sollten politische Konflikte durch Recht und Gesetz statt durch Gewalt ausgetragen werden. Deshalb entwickelt sich das schweizerische Verfassungsrecht vor allem durch formelle Änderungen des Textes, weniger durch gerichtliche Interpretation.