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Politisches System der Schweiz
Das politische System der Schweiz basiert auf dem demokratischen, republikanischen, rechtsstaatlichen und föderalistischen Prinzip.
Inhalt5 Abschnitte
Grundzüge des politischen Systems
Das politische System der Schweiz beruht auf demokratischen, republikanischen, rechtsstaatlichen und föderalistischen Prinzipien. Die Schweiz ist weder eine rein parlamentarische noch eine präsidiale Demokratie, sondern besitzt ein Regierungssystem in der Tradition des Direktorialsystems.
Kennzeichnend sind vor allem der ausgeprägte Föderalismus, die direkte Demokratie, die Kollegialregierung und das Konkordanzprinzip. Politische Entscheidungen entstehen häufig in wechselnden Mehrheiten. Dadurch sind verschiedene politische Kräfte an der Entscheidfindung beteiligt. Kompromisse und breit abgestützte Lösungen sind wichtiger als sogenannte minimal winning coalitions, also Mehrheiten, die nur knapp zum Regieren ausreichen.
Die Gewaltenteilung ist besonders strikt: Die Regierung kann während einer Wahlperiode nicht abberufen werden, und das Parlament kann von der Regierung nicht aufgelöst werden. Die Bundesversammlung besteht aus zwei gleichwertigen Kammern. Der Bundesrat ist eine Kollegialregierung aus sieben gleichberechtigten Mitgliedern; ein eigentliches Staatsoberhaupt gibt es nicht. Der Bundespräsident ist lediglich primus inter pares, also Erster unter Gleichen.
Die moderne Schweiz wurde durch die Bundesverfassung von 1848 begründet. Diese wurde seither ständig überarbeitet und 1874 sowie 1999 vollständig erneuert. Die politische Ordnung wird ausserdem durch die kantonalen Verfassungen bestimmt. Die Schweiz wird häufig als Willensnation bezeichnet, weil sie weder ethnisch, sprachlich, kulturell noch konfessionell eine einheitliche Gemeinschaft bildet, sondern sich als Zusammenschluss ihrer Bürger versteht.
Staatsebenen und Föderalismus
Die Schweiz ist in drei Staatsebenen gegliedert: Gemeinde, Kanton und Bund. Bezirke sind keine eigene Staatsebene, weil sie Teil der kantonalen Verwaltung sind und keine politische Autonomie besitzen. Der Bund umfasst alle Kantone und ist die oberste politische Ebene; bei ihm liegt die Kompetenz-Kompetenz, also die Zuständigkeit, staatliche Zuständigkeiten festzulegen.
Der Bundesstaat besteht aus 26 Kantonen. Sechs Kantone – Obwalden, Nidwalden, Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt und Basel-Landschaft – werden aus historischen Gründen als Halbkantone bezeichnet. Sie haben deshalb jeweils nur einen von insgesamt 46 Ständeratssitzen.
Die Kantone besitzen politische Autonomie und regeln viele Angelegenheiten selbst. Grundsätzlich darf der Bund nur jene Aufgaben übernehmen, die ihm die Bundesverfassung ausdrücklich zuweist; alle übrigen Zuständigkeiten verbleiben bei den Kantonen. Diese können auch untereinander zusammenarbeiten, etwa in interkantonalen Konferenzen. Gleichzeitig ist seit Jahren eine Verschiebung von Kompetenzen von den Kantonen zum Bund festzustellen.
Der Föderalismus umfasst zwei zentrale Elemente: die Beteiligung der Kantone an der politischen Entscheidungsfindung und ihre eigene Autonomie. Art. 3 der Bundesverfassung bestimmt: «Die Kantone sind souverän, soweit ihre Souveränität nicht durch die Bundesverfassung beschränkt ist; sie üben alle Rechte aus, die nicht dem Bund übertragen sind.» Nach Art. 43a Abs. 1 übernimmt der Bund nur Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder eine einheitliche Regelung erfordern. Gemäss Art. 44 Abs. 1 unterstützen sich Bund und Kantone und arbeiten zusammen.
Parlament, Regierung und Gerichte
Das Schweizer Parlament heisst Bundesversammlung und besteht aus zwei gleichwertigen Kammern. Der Nationalrat ist die «Volksvertretung» und umfasst 200 Mitglieder. Die Kantone stellen Nationalräte entsprechend ihrem Bevölkerungsanteil, mindestens jedoch einen. In Kantonen mit mehr als einem Sitz gilt die Proporzwahl, in Einerwahlkreisen die Majorzwahl. Der Ständerat ist die «Kantonsvertretung» und hat 46 Mitglieder: grundsätzlich zwei pro Kanton, die sechs historischen Halbkantone stellen jeweils ein Mitglied. Die Ständeräte werden grundsätzlich nach dem Majorzsystem gewählt, ausser in Jura und Neuenburg. Sie sind rechtlich nicht an Weisungen ihres Kantons gebunden; es gilt das Instruktionsverbot.
Nationalrat und Ständerat beraten Gesetzesvorhaben grundsätzlich getrennt. Verfassungsänderungen, Bundesgesetze, Bundesbeschlüsse und die Genehmigung völkerrechtlicher Verträge müssen von beiden Kammern angenommen werden. Bei unterschiedlichen Beschlüssen führt das Differenzbereinigungsverfahren zu einem gemeinsamen Ergebnis. In der Vereinigten Bundesversammlung treten beide Kammern zusammen, unter anderem zur Wahl der sieben Bundesratsmitglieder, des Bundespräsidenten, des Bundeskanzlers und der Bundesrichter sowie im Kriegsfall des Generals. Sie entscheidet auch über Begnadigungen. Das Parlament ist ein Milizparlament: Die Mitglieder üben ihr Mandat nicht hauptberuflich aus und erhalten keinen Lohn, sondern Sitzungsgelder und Spesenentschädigungen. Die parlamentarische Arbeit erfolgt vor allem in Kommissionen.
Der Bundesrat ist die Schweizer Landesregierung. Seine sieben gleichberechtigten Mitglieder leiten je ein Departement und sind zugleich gemeinsam für die gesamte Regierungsarbeit verantwortlich. Es gibt keinen Regierungschef. Der Bundespräsident wird jährlich aus den Mitgliedern des Bundesrates gewählt, führt als primus inter pares für ein Jahr den Vorsitz und bleibt Departementsvorsteher. Die Bundesverfassung definiert kein einzelnes Staatsoberhaupt; üblicherweise gilt der Gesamtbundesrat als kollektives Staatsoberhaupt. Der Bundesrat wird vom Parlament gewählt. Eine Nichtwiederwahl bei der alle vier Jahre stattfindenden Gesamterneuerungswahl ist möglich, aber sehr unüblich; seit 1848 kam sie erst viermal vor, zuletzt 2007. Die Bundeskanzlei unterstützt den Bundesrat und vermittelt zwischen Regierung, Verwaltung, Bundesversammlung und Öffentlichkeit. Der Bundeskanzler hat ein Antrags-, aber kein Stimmrecht.
Auch die kantonalen Regierungen arbeiten nach dem Kollegialitätsprinzip. Sie haben je nach Kanton fünf oder sieben Mitglieder, die direkt vom Volk gewählt werden. Die Amtsdauer beträgt meist vier Jahre, in Freiburg und Waadt fünf Jahre, in Appenzell Innerrhoden ein Jahr. Meist gilt die Majorzwahl, im Tessin und bis 2013 auch in Zug die Proporzwahl. Die kantonalen Exekutiven heissen je nach Kanton unter anderem Regierungsrat, Staatsrat, Standeskommission oder Regierung. In der Regel führt ein Regierungspräsident oder Landammann für ein Jahr den Vorsitz; Waadt und Basel-Stadt haben längere Amtsdauern des Regierungspräsidenten. In mehreren Kantonen kann die Regierung oder das Parlament unter bestimmten Voraussetzungen durch Volksinitiative vorzeitig abberufen werden.
Die Judikative muss unabhängige und unparteiische Gerichte gewährleisten. Auf Bundesebene bestehen insbesondere das Bundesgericht mit Sitz in Lausanne und zwei sozialrechtlichen Abteilungen in Luzern, das Bundesstrafgericht in Bellinzona, das Bundesverwaltungsgericht und das Bundespatentgericht in St. Gallen. Das Bundesgericht ist die höchste gerichtliche Instanz und beurteilt unter anderem zivil- und strafrechtliche Fälle sowie kantonale Entscheidungen in weiteren Rechtsbereichen. Seine Amtliche Sammlung der Entscheidungen, die BGE, dient als Leitlinie für Gerichtsentscheidungen. Das Bundesstrafgericht beurteilt erstinstanzlich bestimmte Bundesstraffälle, etwa schwere Fälle organisierter Kriminalität; gegen seine Entscheide sind Rechtsmittel an das Bundesgericht möglich.
Die Schweiz kennt auf Bundesebene keine umfassende Verfassungsgerichtsbarkeit. Nach Art. 190 der Bundesverfassung sind Bundesgesetze für das Bundesgericht verbindlich; es darf sie auch bei Verfassungswidrigkeit nicht ausser Kraft setzen. Kantonale Gesetze darf es hingegen auf ihre Verfassungsmässigkeit prüfen und nötigenfalls für ungültig erklären. Auf kantonaler Ebene gibt es Schlichtungsbehörden, Gerichte erster und zweiter Instanz, Zwangsmassnahmengerichte, Verwaltungs- und Spezialgerichte. Die 2011 in Kraft getretenen eidgenössischen Prozessordnungen führten zum Wegfall der dritten kantonalen Instanz; selbständige Verfassungsgerichte bestehen in Basel-Stadt, Genf und Jura.
Direkte Demokratie und Volksrechte
Die Schweiz ist grundsätzlich eine repräsentative Demokratie mit direktdemokratischen Elementen. Diese Verbindung wird als halbdirekte Demokratie bezeichnet. Das Volk wird durch Parlamente vertreten, kann aber auch unmittelbar auf die Rechtsetzung einwirken. Die Mehrheit der politischen Entscheidungen erfolgt ohne direkte Volksbeteiligung; nur etwa 7 % der referendumspflichtigen Erlasse werden tatsächlich dem Referendum unterstellt. Trotzdem beeinflussen Volksrechte bereits die Entstehung von Gesetzen und Verfassungsbestimmungen, weil politische Vorhaben «referendumssicher» gestaltet werden müssen. Sie fördern ausserdem die Kommunikation zwischen Bevölkerung und Repräsentanten und verleihen staatlichen Entscheidungen zusätzliche Legitimität.
Es gibt zwei Formen direkter Demokratie: die Versammlungsdemokratie und die Abstimmungsdemokratie. Gemeindeversammlungen sind vor allem in ländlichen Gemeinden mit meist unter 5000 Einwohnern verbreitet. In einzelnen kleinen Kantonen gibt es Landsgemeinden. Die Abstimmungsdemokratie findet auf Bundes-, Kantons- und Gemeindeebene statt.
Auf Bundesebene gelten folgende Volksrechte:
- Wahlrecht: Schweizerinnen und Schweizer besitzen ab 18 Jahren das aktive und passive Wahlrecht, auch wenn sie im Ausland wohnen, sofern sie nicht wegen Krankheit oder Geistesschwäche entmündigt sind.
- Stimmrecht: Wahlberechtigte können über kommunale, kantonale und nationale Vorlagen abstimmen.
- Initiativrecht: 100'000 Bürger können eine Volksabstimmung über eine Verfassungsänderung erzwingen. Das Parlament muss innerhalb von 18 Monaten einen Gesetzestext ausarbeiten oder einen ausgearbeiteten Text zur Abstimmung bringen.
- Referendumsrecht: Parlamentsentscheide können nachträglich bestätigt oder verworfen werden. Beim fakultativen Referendum sind mindestens 50'000 Unterschriften innerhalb von 100 Tagen erforderlich; bestimmte Vorlagen, etwa Verfassungsänderungen, unterliegen dem obligatorischen Referendum.
- Petitionsrecht: Alle urteilsfähigen Personen, auch nicht Wahlberechtigte, dürfen Bitten, Anregungen und Beschwerden an Behörden richten. Diese müssen zur Kenntnis genommen werden.
Jede Änderung der Bundesverfassung erfordert eine Volksabstimmung. Dabei müssen sowohl das Volksmehr als auch das Ständemehr erreicht werden. Die Wahl der Bundesregierung ist dagegen kein Volksrecht; Bundesrat und Bundesgericht werden von der Vereinigten Bundesversammlung gewählt.
Die Kantone besitzen zusätzliche Volksrechte. Überall gibt es neben der Verfassungsinitiative auch die Gesetzesinitiative. Ausserdem kennen alle Kantone das Finanzreferendum für bestimmte einmalige oder wiederkehrende Ausgaben. Sehr hohe Ausgaben müssen obligatorisch vor das Volk. Einzelne Kantone haben weitere Instrumente, etwa die Einzelinitiative, die Volksmotion, die Volksdiskussion oder das konstruktive Referendum. Beim konstruktiven Referendum werden eine parlamentarische Vorlage und eine Gegenvariante gemeinsam zur Abstimmung gebracht. Änderungen der Kantonsverfassungen unterliegen in allen Kantonen dem obligatorischen Referendum. In Glarus und Appenzell Innerrhoden ist die Landsgemeinde das oberste Gesetzgebungsorgan.
Entstehung, Beteiligung und Parteien
Die Versammlungsdemokratie geht auf mittelalterliche Korporationen zurück. Die Abstimmungsdemokratie entstand im 19. Jahrhundert und wurde in den meisten Kantonen zwischen den 1860er- und 1880er-Jahren eingeführt. Auf Bundesebene setzte sie sich ab 1874 durch. Eine wichtige Ausnahme war Freiburg: Dort blieb eine repräsentativ-demokratische Staatsform fast fünfzig Jahre länger bestehen und wurde erst 1918 durch direktdemokratische Institutionen abgelöst. In den 1930er-Jahren kam es dort erneut zu einem Rückschlag, als das Kantonsparlament eine korporativistische Verfassungsreform beschloss; deren Einführung wurde schliesslich durch das Bundesgericht verhindert.
Die durchschnittliche Beteiligung an einzelnen Abstimmungen und Wahlen liegt langfristig bei rund 45 % der Stimmberechtigten. Dieser Wert muss im Zusammenhang mit den häufigen Abstimmungsterminen und den mehreren gleichzeitig behandelten Themen gesehen werden. 75 % der Stimmberechtigten nehmen an mindestens einem von sieben Urnengängen teil. Rund 25 % beteiligen sich an allen Wahlen und Abstimmungen, 20 % an keinen und 55 % unregelmässig.
Politische Parteien bestimmen das politische Leben wesentlich mit. Sie sind dezentral als Vereine auf Gemeinde- oder Kantonsebene organisiert und schliessen sich zu nationalen Parteien zusammen.
