Demokratie in der Schweiz

Grundprinzip und Entwicklung

Die Schweiz ist eine Demokratie, in der die Stimmbürger als Souverän auf Gemeinde-, Kantons- und Bundesebene in Sachfragen abschliessend entscheiden können. Direkte Demokratie bedeutet dabei, dass Bürger nicht nur Vertreter wählen, sondern über politische Vorlagen selbst abstimmen. Diese umfassenden Mitbestimmungsrechte sind ein zentrales Merkmal der Schweizer Staatsordnung.

Direktdemokratische Formen gab es bereits im Mittelalter. Zu ihnen gehörten Landsgemeinden, Gemeindereferenden in zugewandten Orten und Volksanfragen in Städterepubliken. Landsgemeinden sind Versammlungen der Stimmberechtigten. Erste Spuren finden sich im 13. und 14. Jahrhundert in Uri, Schwyz, Unterwalden, Appenzell und Zug. Sie tagten jährlich; stimmberechtigt waren Männer ab 14 beziehungsweise 16 Jahren. Die Landsgemeinde vereinte Gesetzgebung, Regierung und Rechtsprechung. Deshalb bestand kein Rechtsschutz gegen ihre Beschlüsse. In den Drei Bünden und im Wallis bestanden Referendumsrechte von Gemeinden; wichtige Positionen wurden durch Abstimmungen in den einzelnen Landsgemeinden bestimmt.

Ab den 1830er Jahren entstand die moderne Demokratie vor allem in den Kantonen. Pressefreiheit und Pressewesen förderten die politische Auseinandersetzung. Demokratische Bewegungen aus ländlichen Gemeinden verlangten mit Petitionen und Memorials neue Kantonsverfassungen. Wichtig wurde das Volksveto als Vorläufer des fakultativen Gesetzesreferendums: Das Volk behielt sich damit die Zustimmung zu Gesetzesänderungen vor. St. Gallen führte 1831 ein Veto ein, Luzern 1841 ein Gesetzesveto. Die Zürcher Verfassung vom 18. April 1869, die von über 60 Prozent der Stimmenden angenommen wurde, war die erste direktdemokratische Verfassung der Schweiz.

Die Bundesverfassung von 1848 enthielt zunächst nur wenige direktdemokratische Elemente, darunter die Initiative auf Totalrevision der Verfassung. Das fakultative Gesetzesreferendum wurde 1874, die Verfassungsinitiative 1891 eingeführt. Der Ausbau auf Bundesebene entstand aus dem Zusammenwirken frühsozialistischer, liberal-radikaler und katholisch-konservativer Ansätze. Die ländliche Volksbewegung war die Hauptträgerin direktdemokratischer Forderungen.

Repräsentation, Rechtsstaat und Föderalismus

Die Schweiz verbindet repräsentative und direkte Demokratie. In einer repräsentativen Demokratie wählen Bürger die Legislative, also die gesetzgebende Gewalt. In der Schweiz entscheiden sie zusätzlich über alle Verfassungsfragen und können wichtige Parlamentsbeschlüsse nachträglich bestätigen oder verwerfen. Diese Mischform wird oft als halbdirekte Demokratie bezeichnet; neuere Lehrmeinungen halten den Begriff jedoch für wenig aussagekräftig.

Bund und Kantone bleiben primär repräsentative Demokratien. Gewählte Organe bereiten politische Entscheidungen vor und treffen viele davon selbst. Nur gegen etwa 7 % der referendumspflichtigen Erlasse auf Bundesebene wird tatsächlich ein Referendum ergriffen. Beim Referendum kann das Volk den Text einer Parlamentsvorlage nicht verändern. Eine Volksinitiative auf Teilrevision der Verfassung ist dagegen parlamentsunabhängig und kann eine Verfassungsrevision direkt anstossen.

Die Schweiz ist zugleich ein Rechtsstaat. Nach dem Legalitätsprinzip braucht jedes staatliche Handeln eine gesetzliche Grundlage; das Recht ist nach Art. 5 Abs. 1 BV Grundlage und Schranke staatlichen Handelns. Gewaltenteilung und Grundrechte sollen auch gegenüber demokratischen Mehrheiten schützen. Zwischen Demokratie und Rechtsstaat besteht daher ein Spannungsverhältnis: Demokratische Entscheide können zum Schutz unantastbarer Grundrechte illegitim oder illegal sein. Anders als Deutschland und die Vereinigten Staaten kennt die Schweiz keine Verfassungsgerichtsbarkeit für Gesetze und Verordnungen des Bundes. Das demokratische Prinzip wird deshalb stärker gewichtet; eine Verfassungsänderung kann mit einfachem Mehr in beiden Parlamentskammern beschlossen werden, während in Deutschland eine Zweidrittelmehrheit nötig ist.

Der Föderalismus ermöglicht politische Beteiligung auf nahen, lokalen Ebenen. Aufgaben sollen, soweit möglich und sinnvoll, von der untersten Ebene erfüllt werden. Die Kantone verfügen über Organisationsautonomie und entwickelten deshalb unterschiedliche demokratische Institutionen. Föderalismus begrenzt aber auch die Mehrheitsregel: Beim Ständemehr zählen die Kantone, wodurch kleinere Kantone vor einer Majorisierung durch bevölkerungsreiche Kantone geschützt werden. Das widerspricht teilweise dem Grundsatz „one man, one vote“: Eine Stimme kann in Obwalden mehr Gewicht haben als in Zürich. Das Ständemehr schützt jedoch die kantonale Autonomie und ist das wirksamste Mittel der Kantone zu ihrer Behauptung im Bundesstaat.

Die Bundesversammlung übt nach Art. 148 Abs. 1 BV unter Vorbehalt der Volksrechte die „oberste Gewalt“ aus. Der Bundesrat wird vom Parlament gewählt und besitzt kein Vetorecht gegen Parlamentsbeschlüsse. Umgekehrt beaufsichtigt das Parlament Bundesrat und Bundesverwaltung nach Art. 169 BV. Der Bundesrat ist zwar oberste Exekutivbehörde, erlässt aber nach Art. 182 BV auch den grössten Teil der Verordnungen.

Konkordanz und Referendum

Die schweizerische Konkordanzdemokratie beruht auf Verhandlungen, Kompromissen und der Einbeziehung möglichst vieler politischer Kräfte. Anders als in Konkurrenzdemokratien gibt es keine feste Opposition gegenüber einer Regierungsmehrheit. Eine Koalition der grossen Parteien trägt die Regierungsgeschäfte; ausserparlamentarische Kräfte können mit direktdemokratischen Rechten punktuell opponieren. Die Zusammensetzung des Bundesrats als Kollegialbehörde folgt der Zauberformel und einem Parteienproporz. Konkordanz soll Minderheiten integrieren und breite Mehrheiten ermöglichen. Sie gilt als notwendige Folge wechselnder Parlamentsmehrheiten und der Volksrechte.

Ein Referendum lässt das Volk einen parlamentarischen Beschluss bestätigen oder verwerfen; der Abstimmungstext kann nicht geändert werden. Es kann obligatorisch sein oder auf Verlangen stattfinden. Referenden wirken vor allem bremsend: Sie können Parlamentsbeschlüsse zu Fall bringen und führen dazu, dass Bundesrat und Parlament Vorlagen möglichst „referendumssicher“ ausarbeiten. Wird eine Vorlage abgelehnt, greift das Parlament sie teilweise wieder auf und berücksichtigt Argumente aus dem Abstimmungskampf.

Änderungen der Bundesverfassung unterstehen nach Art. 140 BV zwingend dem doppelten Mehr aus Volks- und Ständemehr. Dies gilt auch für Verträge über den Beitritt zu einer Organisation für kollektive Sicherheit, etwa zur UNO, oder zu einer supranationalen Gemeinschaft, etwa der EU. Obligatorisch ist auch die Abstimmung über Bundesgesetze ohne Verfassungsgrundlage, wenn ihre Geltungsdauer ein Jahr übersteigt. Ein Beispiel ist die am 10. Dezember 2020 beschlossene dringliche Änderung des Parlamentsgesetzes für elektronische Abstimmungen von Nationalratsmitgliedern bei Covid-19-Isolation oder -Quarantäne.

Das fakultative Referendum kann auf Bundesebene von 50'000 Stimmberechtigten oder acht Kantonen verlangt werden (Art. 141 BV). Die Referendumsfrist beträgt 100 Tage. Es richtet sich gegen Beschlüsse der Bundesversammlung, jedoch nicht gegen Verordnungen und einfache Bundesbeschlüsse. Wird es nicht ergriffen oder nimmt das Volk die Vorlage an, kann der Erlass in Kraft treten. Das Kantonsreferendum kam seit seiner Einführung erst zweimal zustande: beim Steuerpaket 2001 und beim Bundesgesetz über die Individualbesteuerung 2025. Auch bestimmte völkerrechtliche Verträge können fakultativ dem Referendum unterstehen.

Volksinitiative und Wahlen

Mit einer Volksinitiative schlagen Stimmberechtigte selbst einen Beschluss vor, während sich ein Referendum gegen einen bereits gefassten Parlamentsbeschluss richtet. Initiativen können als allgemeine Anregung oder als ausgearbeiteter Entwurf formuliert sein. Die allgemeine Anregung verpflichtet das Parlament, in einer bestimmten Richtung tätig zu werden; beim ausgearbeiteten Entwurf wird ein endgültiger Wortlaut vorgeschlagen. Der ausgearbeitete Entwurf ist durchsetzungskräftiger und deutlich beliebter.

Auf Bundesebene können 100'000 Stimmberechtigte innerhalb von 18 Monaten eine Teil- oder Totalrevision der Bundesverfassung verlangen. Rechtsgrundlage ist Art. 139 BV; praktisch bedeutsam ist vor allem die Teilrevision. Von etwa 500 lancierten Initiativen waren 480 ausgearbeitete Entwürfe. Eine Initiative muss die Einheit der Form und die Einheit der Materie wahren. Sie darf zudem zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts nicht widersprechen und nicht faktisch undurchführbar sein. Die Bundesversammlung kann sie sonst ganz oder teilweise für ungültig erklären. Dies geschah seit Einführung des Initiativrechts fünfmal; in einem Fall war nur ein Teil ungültig.

Die Volksinitiative wirkt dynamisch und fördert politische Innovation. Sie kann Interessen sichtbar machen, die im repräsentativen System zu wenig berücksichtigt werden. Häufig versucht das Parlament, mit einem Gegenentwurf einen Rückzug der Initiative zu erreichen. Gegenentwürfe sind Verfassungs-, meist aber Gesetzesvorlagen. Auch verworfene Initiativen mit vergleichsweise hoher Unterstützung können die Parlamentsarbeit beeinflussen.

Der Nationalrat hat 200 Mitglieder und wird nach Verhältniswahl gewählt. Die Sitze werden nach Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt, wobei jedem Kanton mindestens ein Sitz zusteht. Jeder Kanton bildet einen Wahlkreis; verwendet wird das Verfahren Hagenbach-Bischoff. Dadurch können kleine Parteien in Kantonen mit wenigen Sitzen faktisch ausgeschlossen werden: Bei weniger als 10 Sitzen braucht eine Partei ungefähr einen Zehntel der Stimmen für einen sicheren Sitz, bei zwei Sitzen sogar einen Drittel. Dies beeinträchtigt die Erfolgswertgleichheit, nach der alle Stimmen gleich zum Wahlergebnis beitragen sollen. Der Nationalrat repräsentiert die Gesamtbevölkerung, nicht nur die Stimmberechtigten; davon profitieren besonders Genf, Basel-Stadt und Waadt.

Spannungen, Forschung und Gefährdungen

Ein zentrales Problem ist das Verhältnis von Volksinitiativen und Rechtsstaat. Neuere Initiativen wie die Ausschaffungsinitiative, die Pädophilen-Initiative und die Durchsetzungsinitiative enthalten teils Automatismen und ausnahmslose Regeln für Einzelfälle. Nach Giovanni Biaggini und Jörg Paul Müller gerät dadurch der Grundsatz der Verhältnismässigkeit nach Art. 5 Abs. 2 BV unter Druck. Kategorische Verfassungsnormen lassen Behörden und Gerichten kaum Ermessensspielraum, obwohl komplexe Einzelfälle meist nicht durch wenige Textzeilen angemessen geregelt werden können.

Auch Initiativen, die dem Parlament Fristen für Ausführungsgesetze setzen, können problematisch sein. Beispielsweise sahen Zweitwohnungs- und Masseneinwanderungsinitiative vor, dass der Bundesrat vorübergehend Verordnungen erlässt, wenn die gesetzliche Umsetzung nicht rechtzeitig erfolgt. Der Bundesrat könnte dadurch zum Ersatzgesetzgeber werden. Provisorische Verordnungen könnten dauerhaft gelten; zudem können sie im Unterschied zu Bundesgesetzen durch konkrete Normenkontrolle vor dem Bundesgericht angefochten werden. Markus Müller und Alain Griffel sehen wegen der komplexeren Problemstellungen einen Bedarf an professioneller Rechtsetzung und schlagen vor, die Volksinitiative als allgemeine Anregung wiederzubeleben.

Ökonomisch-statistische Studien bewerten direkte Demokratie laut Artikel meist besser als rein repräsentative Demokratie. Bruno Frey stellte bei Kantonen fest: Wo Mitbestimmung stärker und die Hürden für Volksabstimmungen geringer sind, sind Menschen glücklicher. Vergleichsstudien zeigen im Durchschnitt etwa dreissig Prozent weniger Steuerhinterziehung sowie geringere Staatsausgaben und Staatsschulden. Als Beispiel wird die Schuldenbremse genannt: In den 1990er Jahren konnten mit Zustimmung des Volkes drastische Massnahmen zur Begrenzung von Defizit und Ausgaben sowie zum Schuldenabbau durchgesetzt werden.

Nach dem Zweiten Weltkrieg wollte der Bundesrat vom kriegs- und wirtschaftskrisenbedingten Vollmachten-Regime teilweise nicht mehr abrücken. Als Reaktion wurde die Volksinitiative „Rückkehr zur direkten Demokratie“ lanciert. Sie wurde am 11. September 1949 knapp gutgeheissen.