Subsidiarität

Grundidee und Bedeutung

Subsidiarität ist eine Maxime, nach der Individuen, Familien, Gemeinden oder kleinere Gruppen möglichst viel selbst bestimmen und eigenverantwortlich handeln sollen. Höhere staatliche oder gesellschaftliche Ebenen sollen nur dann eingreifen, wenn die kleinere Einheit eine Aufgabe nicht allein lösen kann. Die Zuständigkeit soll also „so niedrig wie möglich und so hoch wie nötig“ liegen.

Das Prinzip ist besonders wichtig für föderale Staaten und Staatenverbünde, etwa Deutschland, Österreich, Kanada, die Vereinigten Staaten, die Schweiz und die Europäische Union. Es ist außerdem ein zentrales Element der sozialen Marktwirtschaft. Es ordnet Zuständigkeiten nach Rang: Kleinere Einheiten haben Vorrang beim Handeln, höhere Ebenen haben aber eine Unterstützungs- und Einstandspflicht, wenn Hilfe nötig ist. Vorrang hat dabei Hilfe zur Selbsthilfe, nicht die vollständige Übernahme einer Aufgabe.

In der Staatstheorie bedeutet Subsidiarität, dass der Staat kein Selbstzweck ist. Er soll Bürgern und Untergliederungen dienen und nur Aufgaben übernehmen, wenn er einen konkreten Mehrwert bietet. Selbstverwaltungskörperschaften wie Gemeinden, gesellschaftliche Vereinigungen wie Genossenschaften und Einzelpersonen sollen das erledigen, was sie ebenso gut oder besser leisten können. Gleichzeitig muss die übergeordnete Ebene eingreifen oder unterstützen, wenn nachgeordnete Einheiten überfordert sind.

Man unterscheidet teilweise vertikale und horizontale Subsidiarität. Vertikale Subsidiarität meint die Nachrangigkeit der höheren Ebene gegenüber kleineren Untergliederungen. Horizontale Subsidiarität begrenzt den Wirkungsbereich der öffentlichen Hand grundsätzlich auf einen Kern öffentlicher Güter.

Ideengeschichtliche Entwicklung

Frühe Formulierungen des Subsidiaritätsgedankens reichen in die Zeit nach der Reformation zurück. Die Synode von Emden 1571 entschied, dass kirchliche Fragen nur dann höheren Synoden vorgelegt werden sollten, wenn sie auf niedrigerer Ebene nicht entschieden werden konnten oder alle Gemeinden einer Provinz betrafen. Johannes Althusius formulierte 1603 in seiner Politica Methodice digesta eine Staatstheorie, in der die Gesellschaft aus abgestuften sozialen Gruppen besteht. Diese Gruppen haben eigene Aufgaben, können aber in bestimmten Bereichen Unterstützung durch höhere Gruppen benötigen. Diese Unterstützung soll nur bei Unzulänglichkeiten einsetzen und die Aufgabe der kleineren Gruppe nicht vollständig übernehmen.

Ausgehend von Aristoteles und Thomas von Aquin wurde das Prinzip im 19. Jahrhundert in der katholischen Soziallehre weiterentwickelt. In der Enzyklika Rerum Novarum von 1891 wurde es im Zusammenhang mit der sozialen Frage umfassender formuliert. Wichtige katholische Vorläufer waren Wilhelm Emmanuel von Ketteler und Franz Hitze. Ketteler verband die Verbesserung der Lebensbedingungen der Arbeiter mit Selbsthilfe, Selbstorganisation und staatlichem Schutz als Voraussetzung dieser Selbsthilfe.

In der Sozialenzyklika Quadragesimo anno von Papst Pius XI. vom 15. Mai 1931 erhielt das Prinzip seine klassische Formulierung. Danach darf dem Einzelmenschen nicht entzogen werden, was er aus eigener Initiative und mit eigenen Kräften leisten kann. Ebenso verstößt es gegen die Gerechtigkeit, wenn größere und übergeordnete Gemeinschaften das an sich ziehen, was kleinere und untergeordnete Gemeinwesen leisten können. Gesellschaftliche Tätigkeit soll unterstützen, darf die Glieder des Sozialkörpers aber „niemals zerschlagen oder aufsaugen“.

Staatsrecht und Europäische Union

Im heutigen Recht spielt Subsidiarität vor allem im Staatsrecht, im EU-Recht, im Prozessrecht, im Strafrecht und im Sozialrecht eine Rolle. In Deutschland liegt sie dem Föderalismus der Länder zugrunde. Das Grundgesetz nennt etwa die grundsätzliche Zuständigkeit der Länder nach Art. 70 GG, die kommunale Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG und den Geltungsvorrang des Bundesrechts nach Art. 31 GG: „Bundesrecht bricht Landesrecht“. Art. 23 GG macht Subsidiarität ausdrücklich zu einem Grundsatz, der in der Europäischen Union verwirklicht sein muss, damit Deutschland an ihrer Fortentwicklung mitwirken kann.

In der Schweiz ist Subsidiarität wesentlich für den Föderalismus. Art. 43a der Bundesverfassung verlangt, dass der Bund nur Aufgaben übernimmt, „welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen“. Das Prinzip gilt auch bei der Aufgabenteilung zwischen Kantonen und Gemeinden.

Im Recht der Europäischen Union ist Subsidiarität in Art. 5 EUV verankert. Nach Art. 5 Abs. 3 wird die Union in Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig, wenn die Ziele der geplanten Maßnahmen weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend erreicht werden können, sondern wegen Umfang oder Wirkungen besser auf Unionsebene zu verwirklichen sind. Die Idee ist, Entscheidungen möglichst bürgernah zu treffen und Maßnahmen höherer Ebenen auf das nötige Minimum zu begrenzen.

Seit dem Vertrag von Lissabon können nationale Parlamente die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips kontrollieren. Bei der Subsidiaritätsrüge erhalten sie Entwürfe von EU-Gesetzgebungsakten vorab und können innerhalb von acht Wochen begründete Stellungnahmen abgeben. Je nach Stimmenzahl kann dies zu einer Überprüfung durch die Kommission führen, etwa bei der „gelben Karte“ ab einem Drittel der Stimmen oder einem Viertel im Bereich Freiheit, Sicherheit und Recht. Eine „orange“ beziehungsweise „gelb-rote Karte“ ist bei 50 % der Stimmen möglich; eine echte „rote Karte“ wurde vorgeschlagen, aber nicht umgesetzt. Ergänzend gibt es nach Abschluss eines Gesetzgebungsverfahrens die Subsidiaritätsklage als juristisches Verfahren vor dem Europäischen Gerichtshof.

Prozessrecht, Strafrecht und Sozialrecht

Im Prozessrecht bezeichnet Subsidiarität ein Rangverhältnis zwischen Verfahrenshandlungen. Eine subsidiäre Handlung ist nachrangig und kann unzulässig sein, solange ein vorrangiger Rechtsbehelf möglich ist. Ein wichtiges Beispiel ist die Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde gegenüber fachgerichtlichen Rechtsbehelfen. Auch die Feststellungsklage kann gegenüber der Leistungsklage subsidiär sein.

Im deutschen Strafrecht bedeutet Subsidiarität, dass ein Straftatbestand zurücktritt, wenn ein anderer Tatbestand ebenfalls erfüllt ist. Der Täter wird dann nicht wegen zweier Delikte bestraft, sondern nur wegen des nicht subsidiären Delikts. Formelle Subsidiarität liegt vor, wenn ein Gesetz dies ausdrücklich regelt, etwa bei § 246 Abs. 1 StGB zur Unterschlagung: „wenn die Tat nicht in anderen Vorschriften mit schwererer Strafe bedroht ist“. Materielle Subsidiarität ist nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt. Sie bedeutet, dass ein weniger intensiver Angriff auf ein Rechtsgut hinter einem intensiveren zurücktritt, etwa ein versuchter Totschlag hinter einer vollendeten Tötung.

Im deutschen Sozialrecht prägte Subsidiarität besonders das Verhältnis zwischen Staat und freier Wohlfahrtspflege. In der Weimarer Republik wurde sie zu einem Organisationsprinzip des Wohlfahrtsstaates. Gesetze wie das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922 und die Reichsfürsorgepflichtverordnung von 1924 banden freie Wohlfahrtsverbände in öffentliche Aufgaben ein. Daraus entwickelte sich das deutsche System der „dualen Wohlfahrtspflege“: öffentliche Träger behalten Gesamtverantwortung und Förderpflicht, freie Träger erhalten Eigenständigkeit und Bestandsschutz.

In der Bundesrepublik kam es in den 1950er und 1960er Jahren zum „Subsidiaritätsstreit“. Das Bundessozialhilfegesetz von 1961 und das Jugendwohlfahrtsgesetz enthielten Regelungen, nach denen öffentliche Träger eigene Einrichtungen nicht schaffen sollten, wenn geeignete freie Träger vorhanden waren oder geschaffen werden konnten. Gegner sahen darin eine Einschränkung kommunaler Selbstverwaltung. Später nahm die Bedeutung eines einfachen Vorrang-Nachrang-Modells ab; stattdessen entstand ein komplexer Kooperationszusammenhang zwischen Staat und Wohlfahrtsverbänden, der auch als Korporatismus beschrieben wird.

Seit den 1970er und 1980er Jahren wurde eine „neue Subsidiaritätspolitik“ diskutiert. Sie bezog sich auf Selbsthilfegruppen, Bürgerinitiativen und kleinere Projekte neben den etablierten Wohlfahrtsverbänden. Das Kinder- und Jugendhilfegesetz von 1990, Art. 1 = SGB VIII, betont eine pluralistische Trägerlandschaft. § 3 Abs. 1 SGB VIII nennt die „Vielfalt von Trägern unterschiedlicher Wertorientierungen“ sowie die Vielfalt von Inhalten, Methoden und Arbeitsformen.

Katholische Soziallehre

In der katholischen Soziallehre ist Subsidiarität ein Grundprinzip gesellschaftlicher Ordnung. Besonders wichtig ist Quadragesimo anno von 1931. Die katholische Deutung unterscheidet sich vom liberalen Verständnis dadurch, dass der Staat nicht nur zurücktreten, sondern kleinere und untergeordnete Gemeinwesen auch aktiv unterstützen soll. Oft wird dies mit konzentrischen Kreisen beschrieben: Die kleineren Gemeinschaften liegen im Inneren, größere Gemeinschaften umgeben sie. Der äußere Kreis muss den Vorrang des inneren achten und zugleich helfen, damit dieser seine Aufgaben erfüllen kann.

Das katholische Subsidiaritätsverständnis hat deshalb institutionelle und finanzielle Folgen. Nichtstaatliche Organisationen sollen Vorrang und Primärzuständigkeit haben, aber auch materiellen, besonders finanziellen Beistand erhalten. Das Prinzip sollte einen Weg zwischen Staatsdirigismus und radikalem Liberalismus zeigen und zugleich Personalität, also die Würde und Verantwortung der einzelnen Person, gegen kollektivistische Gesellschaftsbilder betonen.

Oswald von Nell-Breuning hob hervor, dass Subsidiarität nicht bedeute, kleinere Gemeinschaften erst scheitern zu lassen. Gemeint sei „hilfreicher Beistand“: Hilfe, die Menschen zur Selbsthilfe befähigt oder ihnen Selbsthilfe erleichtert. Maßnahmen, die Selbsthilfe verhindern oder entmutigen, seien nach diesem Verständnis keine echte Hilfe.

Im Zweiten Vatikanischen Konzil wird das Subsidiaritätsprinzip ausdrücklich nur in zwei Konzilstexten genannt, wirkt aber in Fragen von Mündigkeit, Kollegialität und Dezentralisierung weiter. In Gaudium et Spes wird gefordert, wirtschaftliche Verhältnisse weltweit unter Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips und nach Gerechtigkeit zu ordnen. In der Erklärung über die christliche Erziehung wird das Prinzip auf Schulen und Institute bezogen und ein Schulmonopol ausgeschlossen.

Spätere kirchliche Texte greifen den Gedanken ebenfalls auf. In Deus caritas est von 2005 beschreibt Papst Benedikt XVI. den Staat als eine Instanz, die gesellschaftliche Eigeninitiativen anerkennen und unterstützen soll, statt alles selbst zu regeln. In Evangelii gaudium von 2013 fordert Papst Franziskus eine „heilsame Dezentralisierung“ und betont, dass der Papst die örtlichen Bischöfe nicht in der Bewertung aller lokalen Problemkreise ersetzen solle.