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Sperrklausel
Bei den Wahlen zum Parlament der Deutschsprachigen Gemeinschaft gilt eine Fünf-Prozent-Hürde seit 2004. Liechtenstein. Bearbeiten. In Liechtenstein gilt für …
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Begriff und Zweck
Eine Sperrklausel ist eine Regel im Verhältniswahlrecht. Parteien oder Listen, die weniger als einen bestimmten Anteil aller Stimmen erreichen, werden bei der Verteilung der Mandate nicht berücksichtigt. Dadurch soll verhindert werden, dass ein Parlament in sehr viele kleine Parteien oder Gruppen „zersplittert“.
Meist ist mit Sperrklausel eine explizite Sperrklausel gemeint. Sie wird gesetzlich festgelegt, zum Beispiel als Hürde von 5 % der abgegebenen Stimmen. Daneben gibt es die implizite, faktische oder natürliche Sperrklausel. Sie bezeichnet die Mindestmenge an Stimmen, die eine Partei braucht, um überhaupt ihr erstes Mandat zu erhalten. Diese Schwelle entsteht schon durch die Zahl der zu vergebenden Sitze und das Verfahren zur Sitzzuteilung.
Vorteile und Kritik
Sperrklauseln werden damit begründet, dass sie eine zu starke Zersplitterung der Sitzverteilung verhindern sollen. Ohne Sperrklauseln können bei Verhältniswahlen viele kleine Parteien, Splittergruppen oder Einzelkandidaten ins Parlament einziehen. Dann können Koalitionsverhandlungen schwieriger werden, Mehrheiten können knapp sein, und sehr kleine Parteien können bei Entscheidungen ein großes Gewicht erhalten. Sperrklauseln sollen deshalb stabile Mehrheiten für die Regierungsbildung ermöglichen oder sichern. Ihre Einführung und Höhe müssen aber gegen die Gefahr abgewogen werden, die von großer Parteienvielfalt ausgeht.
Kritisiert wird, dass Sperrklauseln die Wahlgleichheit verletzen können. In Deutschland ist die Wahlgleichheit in Art. 38 Grundgesetz verankert. Stimmen für Parteien, die an der Sperrklausel scheitern, haben keinen Erfolgswert; die übrigen Stimmen bekommen dadurch ein höheres Gewicht. Das kann strategisches Wählen fördern: Wähler können aus taktischen Gründen eine größere Partei wählen, damit ihre Stimme nicht „verfällt“, oder einer kleineren Partei eine Leihstimme geben, damit sie die Hürde schafft.
Als mögliche Lösung ohne Abschaffung der Sperrklausel wird eine Ersatzstimme genannt. Dabei könnten Wähler eine weitere Partei angeben, falls ihre zuerst gewählte Partei an der Hürde scheitert. Kritiker wie Hans-Christian Ströbele sahen Sperrklauseln grundsätzlich als undemokratisch, weil sie neuen politischen Bewegungen den Einzug in Parlamente erschweren. Ralf-Uwe Beck von Mehr Demokratie nannte als mögliche Lösungen eine Senkung oder Abschaffung der Sperrklausel oder die Einführung einer Ersatzstimme.
Zersplitterung ohne Sperrklausel vermeiden
Die Schweiz zeigt eine Möglichkeit, parlamentarische Zersplitterung ohne allgemeine Sperrklausel zu begrenzen. Dort können Parteien auch mit nur einem Sitz im Parlament vertreten sein. Die eigentliche politische Arbeit findet aber stark in Kommissionen statt, die nicht an Parteien, sondern an Fraktionen vergeben werden.
Im Schweizer Nationalrat und in vielen kantonalen Parlamenten gibt es eine Mindestanzahl von Mandaten, um eine Fraktion zu bilden. Abgeordnete kleiner Parteien können sich einer bestehenden Fraktion anschließen. Abgeordnete ohne Fraktion haben kaum Einfluss und damit auch wenig „Schadenpotential“. Nach den Wahlen 2019 waren 12 Parteien im Schweizer Nationalrat vertreten. Auch im Europäischen Parlament gibt es ein Fraktionssystem: 206 Parteien sind dort in 7 Fraktionen organisiert.
Regelungen in deutschsprachigen Staaten
In Deutschland gibt es Sperrklauseln von 5 % bei der Bundestagswahl und bei allen Wahlen der Landesparlamente. Bei Kommunalwahlen und Europawahlen gibt es keine Sperrklauseln mehr, mit Ausnahmen: Bei der Wahl zur Bremischen Stadtbürgerschaft gilt eine 5-%-Hürde, in Berlin für Bezirksverordnetenversammlungen eine 3-%-Hürde und in Hamburg für Bezirksversammlungen ebenfalls eine 3-%-Hürde.
Die Fünf-Prozent-Hürde wurde in der Bundesrepublik Deutschland damit begründet, dass das Fehlen einer Sperrklausel in der Weimarer Republik die Zersplitterung gefördert habe; damals waren bis zu 17 Parteien im Reichstag vertreten. Für den Bundestag galt seit dem 8. Juli 1953 § 6 Abs. 3 des Bundeswahlgesetzes alter Fassung: Eine Partei musste bundesweit mindestens 5 % der Zweitstimmen erreichen. Diese Hürde konnte durch die Grundmandatsklausel überwunden werden, wenn eine Partei mindestens drei Direktmandate gewann. Außerdem galt die Sperrklausel nicht für Parteien nationaler Minderheiten.
Die Grundmandatsklausel wurde 2023 zunächst abgeschafft. Das Bundesverfassungsgericht erklärte am 30. Juli 2024 die neue Fünf-Prozent-Sperrklausel ohne Ausnahmen im geänderten § 4 Abs. 2 Satz 2 Nummer 2 BWahlG für verfassungswidrig und stellte ihre Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz fest. Zugleich ordnete es die Fortgeltung der Sperrklausel an und erließ bis zu einer Neuregelung eine Regelung entsprechend der früheren Grundmandatsklausel. Schon 1990 hatte das Gericht die Fünf-Prozent-Sperrklausel auf Bundesebene grundsätzlich für verfassungsgemäß erklärt, aber betont, dass ihre Vereinbarkeit mit der Wahlgleichheit nicht ein für allemal abstrakt beurteilt werden könne.
Bei der Bundestagswahl 2013 wurden durch die 5-%-Sperrklausel 15,7 % aller gültigen Wählerstimmen ausgeschlossen. In Nordrhein-Westfalen wurde eine 2,5-%-Sperrklausel für Kommunalwahlen eingeführt, aber der Verfassungsgerichtshof des Landes erklärte sie am 21. November 2017 für Wahlen der Gemeinderäte und Kreistage wegen Verstoßes gegen die Gleichheit der Wahl für ungültig.
Für die Europawahl in Deutschland galt nach dem Europawahlgesetz von 1994 zunächst eine 5-%-Hürde. Das Bundesverfassungsgericht erklärte sie am 9. November 2011 für unvereinbar mit dem Grundgesetz. Eine 2013 beschlossene 3-%-Hürde erklärte es am 26. Februar 2014 ebenfalls für verfassungswidrig. Für die Europawahl 2014 bestand daher keine Sperrklausel. 2023 stimmten Bundestag und Bundesrat mit Zweidrittelmehrheit einem EU-Beschluss zu, der eine 2-%-Hürde für Europawahlen vorsieht; alle EU-Staaten müssten zustimmen, und auch das deutsche Europawahlgesetz müsste geändert werden. Eine Klage der Partei „Die Partei“ gegen das Zustimmungsgesetz wurde im Februar 2024 als unzulässig abgelehnt.
In Österreich gibt es bei Nationalratswahlen eine 4-%-Hürde. Bei Landtagswahlen gelten je nach Bundesland 4 %, 5 % oder keine explizite Sperrklausel; in der Steiermark ist ein Grundmandat Voraussetzung für die Vertretung im Landtag. Ein Grundmandat kann auch in anderen Fällen die jeweilige Sperrklausel umgehen. Seit 2024 gibt es in Innsbruck auf Gemeinderatsebene eine 4-%-Sperrklausel. Bei österreichischen Europawahlen gilt nach § 77 Abs. 2 Europawahlordnung ebenfalls eine 4-%-Hürde.
In der Schweiz gibt es auf eidgenössischer Ebene, also für Nationalrat und Ständerat, keine explizite Sperrklausel. Da die Kantone aber Wahlkreise des Nationalrats bilden und viele Kantone nur wenige Sitze haben, entstehen teils hohe natürliche Sperrklauseln. Zehn von 26 Kantonen kennen für Kantonsparlamente explizite Sperrklauseln, zum Beispiel 7 % in Genf, 3 % in Neuenburg und Graubünden, 1 % in Schwyz sowie besondere Regeln in Aargau, Zug, Zürich, Waadt und Wallis.
In Belgien gilt seit 2003 bei Wahlen zur föderalen Abgeordnetenkammer eine 5-%-Hürde auf Wahlkreisebene. Wegen der Sitzverteilung nach dem D’Hondt-Verfahren kann die faktische Sperrklausel in kleineren Wahlkreisen höher liegen. Für das Parlament der Deutschsprachigen Gemeinschaft gilt seit 2004 ebenfalls eine 5-%-Hürde. In Liechtenstein gilt für die Landtagswahl eine Sperrklausel von 8 %. Frühere Regelungen waren ein Majorzwahlrecht ohne Sperrklausel ab 1918, eine 18-%-Hürde ab 1936, deren Aufhebung 1962 durch den Staatsgerichtshof und die Aufnahme der bis heute gültigen 8-%-Hürde in die Landesverfassung 1973.
Internationale Beispiele
In vielen europäischen Staaten gibt es Sperrklauseln in unterschiedlicher Höhe. Beispiele sind 3 % in Albanien für Einzelparteien und 5 % für Mehrparteienbündnisse, 4 % in Bulgarien, 5 % in Estland, Lettland, Kroatien, Kosovo und der Ukraine, 3 % in Griechenland, 4 % in Slowenien und 3,5 % in San Marino. In Polen gelten 5 % für Parteien und 8 % für Parteienbündnisse, in Ungarn 5 %, 10 % für Zweiparteienbündnisse und 15 % für Mehrparteienbündnisse. In Litauen gelten für den Seimas 5 % für Parteien und 7 % für Parteienbündnisse. Die Türkei senkte ihre Sperrklausel von 10 % auf 7 %.
Manche Staaten koppeln Sperrklauseln an Wahlkreise oder Ausgleichsmandate. Dänemark verlangt 2 % oder ein Wahlkreismandat; auf den Färöern gibt es bei der Løgtingswahl keine Sperrklausel. Island und Norwegen haben 5 % beziehungsweise 4 % nur für Ausgleichsmandate. Schweden hat bei Reichstagswahlen 4 % oder 12 % in einem Wahlkreis, 3 % bei Provinziallandtagswahlen und keine Sperrklausel auf kommunaler Ebene. Spanien hat 3 % pro Wahlkreis, wobei die faktische Sperrklausel wegen weniger Mandate pro Wahlkreis meist deutlich höher ist.
Einige Länder haben sehr niedrige rechnerische Schwellen oder besondere Quoten: In den Niederlanden beträgt die Hürde 1/150, also etwa 0,667 % (Hare-Quote). In Zypern beträgt sie 2/56, also ungefähr 3,57 % (doppelte Hare-Quote), im Aostatal 2/35, also etwa 5,714 %. In der Europäischen Union liegen Sperrklauseln je nach Wahlkreis zwischen 0 % und 5 %, in einzelnen Wahlkreisen gibt es faktische Sperrklauseln über 10 %, aber keine Sperrklausel auf Parlament-Ebene.
Außerhalb Europas nennt der Artikel Argentinien mit 3 % der Wahlberechtigten auf Wahlkreisebene, Israel mit 3,25 %, Kasachstan mit 7 %, Neuseeland mit 5 % oder 1 Direktmandat und Osttimor mit 4 %.
Mehrere Länder haben keine gesetzliche Sperrklausel, zum Beispiel Südafrika, Portugal, Finnland und Nordmazedonien. In Portugal, Finnland und Nordmazedonien können getrennte Wahlbezirke dennoch eine höhere faktische Sperrklausel bewirken. In Frankreich gibt es keine Parteien-Sperrklausel; die Sperrklausel wirkt nur auf Wahlkreisebene für den ersten Wahlgang. Wenn kein Kandidat 50 % beziehungsweise die absolute Mehrheit erreicht, reicht im zweiten Wahlgang die relative Mehrheit bei einem Quorum von 12,5 % aller Stimmen. Bei der Wahl zum libyschen Nationalkongress 2012 gab es keine Sperrklausel für die 80 Verhältniswahlsitze; 21 Parteien zogen ein, 15 davon mit nur einem Sitz. Weitere 120 der 200 Sitze gingen an unabhängige parteilose Abgeordnete.
Natürliche Sperrklausel und Rechtsstatus
Auch ohne gesetzliche Sperrklausel gibt es eine natürliche oder faktische Sperrklausel. Sie entsteht dadurch, dass eine Partei genügend Stimmen braucht, um den ersten Sitz zu erhalten. Unter der Annahme proportionaler Vertretung berechnet sich die nötige Stimmenzahl mit der Formel: Gesamtzahl der Stimmen / (Anzahl der Sitze + 1).
In einem Bezirk mit vier Sitzen garantiert erst etwas mehr als 20 % der Stimmen einen Sitz. Unter günstigen Umständen kann eine Partei auch mit weniger Stimmen ein Mandat gewinnen. Der wichtigste Faktor für die natürliche Schwelle ist die Zahl der zu vergebenden Sitze. Kleinere Wahlbezirke führen im Allgemeinen zu einer höheren natürlichen Sperrklausel, größere Wahlbezirke zu einer niedrigeren. Weitere Faktoren sind die Sitzzuteilungsformel, zum Beispiel D’Hondt, Sainte-Laguë, LR-Droop oder Hare, und die Zahl der kandidierenden Parteien.
Rechtlich sind Sperrklauseln immer wieder umstritten. Das deutsche Bundesverfassungsgericht lehnte 2011 und 2014 eine Sperrklausel für das Europäische Parlament wegen Verletzung der Wahlgleichheit ab. Die Parlamentarische Versammlung des Europarates erklärte 2004 die 10-%-Sperrklausel der Türkei als zu hoch und forderte eine Senkung. Am 8. Juli 2008 entschied die Große Kammer des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte mit 13 zu 4 Stimmen, dass die türkische 10-%-Hürde nicht das Recht auf freie Wahlen verletze. Zugleich stellte sie fest, dass derselbe Schwellenwert in einem anderen Land gegen die Konvention verstoßen könnte. Für die Türkei wurde er wegen der instabilen politischen Situation der vergangenen Jahrzehnte als gerechtfertigt angesehen. Am 31. März 2022 wurde die türkische Sperrklausel auf 7 % gesenkt; diese 7-%-Hürde gilt auch bei Mehrparteienbündnissen.
