Reform des Deutschen Bundes

Kern und Grundproblem

Eine Reform des Deutschen Bundes wurde zwischen 1815 und 1866 immer wieder diskutiert. Der Deutsche Bund war nach den napoleonischen Kriegen als Staatenbund gegründet worden. Seine Mitglieder blieben souverän, Bundesbeschlüsse waren für sie aber bindend. Sein einziges zentrales Entscheidungsorgan war der Bundestag, in dem die Gliedstaaten vertreten waren. Für wichtige Beschlüsse war Einstimmigkeit nötig, was Reformen stark erschwerte.

Der Bund hatte vor allem einen Sicherheitszweck: Er sollte das Bundesgebiet gegen innere und äußere Angriffe schützen, also Aufstände bekämpfen und Angriffe von außen oder zwischen Mitgliedstaaten abwehren. Viele Reformvorschläge wollten diesen Bundeszweck erweitern. Aus dem Verteidigungsbündnis sollte ein Instrument für Rechtseinheit, Wirtschafts- und Sozialpolitik sowie die „Wohlfahrt des deutschen Volkes“ werden. Häufig gefordert wurden neue Organe neben oder anstelle des Bundestags: eine Bundesexekutive oder Bundesregierung, ein Bundesgericht und eine Volksvertretung. Für manche Reformbefürworter war das Ziel sogar ein deutscher Nationalstaat statt eines bloßen Staatenbundes.

Eine grundlegende Bundesreform kam in den 51 Jahren des Bundes nicht zustande. Die Interessen der Staaten waren zu verschieden. Österreich wollte meist den alten Zustand bewahren, Preußen suchte nach einer stärkeren eigenen Stellung, viele Mittelstaaten wollten weder österreichische noch preußische Vorherrschaft, und kleinere Staaten hofften auf Schutz durch einen stärkeren Bund. Die Rivalität zwischen Österreich und Preußen führte schließlich 1866 zum Deutschen Krieg und zur Auflösung des Deutschen Bundes.

Interessen der Staaten

Österreich war eine europäische Großmacht und wollte im Deutschen Bund vor allem seinen Status quo und seine Vormachtstellung sichern. Der österreichische Gesandte führte den Vorsitz im Bundestag; seine „Präsidialstimme“ gab bei Stimmengleichheit im Engeren Rat den Ausschlag. Österreich nutzte den Bund gegen nationale, liberale und demokratische Bewegungen. Ein deutscher Bundesstaat war aus österreichischer Sicht gefährlich, weil die nichtdeutschen Gebiete des Vielvölkerreichs nicht in einen deutschen Nationalstaat gepasst hätten. Österreich konnte sich höchstens vorstellen, sein gesamtes Staatsgebiet in den Bund einzubeziehen und dafür begrenzte Zugeständnisse zu machen, etwa beim Bundeszweck. Eine rote Linie war ein direkt gewähltes deutsches Nationalparlament.

Preußen teilte lange die konservative Grundhaltung Österreichs, war aber unzufrieden damit, im Bund hinter Österreich zu stehen. Es verlangte unter anderem das „Alternat“, also einen Wechsel des Vorsitzes im Bundestag zwischen Österreich und Preußen. Preußen war eher bereit, einen deutschen Bundesstaat zu denken, besonders in kleindeutscher Form, also ohne Österreich. Dann wäre Preußen die Führungsmacht geworden. Gleichzeitig fürchtete der preußische König, eine liberale Bundesstaatsverfassung könne seine eigene Macht einschränken. Preußen interessierte sich außerdem für eine Vorherrschaft in Norddeutschland.

Die Mittelstaaten, vor allem Bayern, Hannover, Sachsen und Württemberg, wollten ihre Eigenständigkeit bewahren. Sie lehnten meist Lösungen ab, bei denen Österreich oder Preußen eindeutig dominierte. Viele wünschten einen Ausbau des Bundes mit neuen Organen und einheitlichen Regeln im Rechts- und Wirtschaftsbereich, aber keinen Übergang zu einem stark zentralisierten Bundesstaat. Eine gemeinsame Politik der Mittelstaaten scheiterte oft an ihren unterschiedlichen Interessen und an der Sorge, Bayern könne sie dominieren.

Die Kleinstaaten waren militärisch abhängig und standen oft unter preußischem Einfluss. Viele von ihnen wollten einen stärkeren Bund und standen auch einer Erweiterung des Bundeszwecks oder einem Bundesstaat positiv gegenüber, wollten aber ihre staatliche Existenz nicht verlieren. Dänemark und die Niederlande, deren Herrscher zugleich einzelne Bundesgebiete regierten, hatten dagegen kaum Interesse an Reformen; für sie war der Bund vor allem ein Militärbündnis.

Frühe Reformdebatten bis 1848

In den ersten Jahrzehnten nach 1815 blieb eine umfassende Bundesreform aus. Es gab zwar Wünsche nach einem Bundesgericht und einer Volksvertretung, aber kaum nach einer starken Bundesexekutive. Ein Bundesgericht hätte an die Reichsgerichte vor 1806 anknüpfen können, wurde aber besonders von Mittelstaaten abgelehnt, die ihre neu gewonnene Souveränität schützen wollten. Die Austrägalordnung von 1817 erlaubte nur eine Notlösung: Für konkrete Streitfälle konnte ein Sondergericht einberufen werden.

Auch eine Volksvertretung wurde im Vormärz nur indirekt gefordert, etwa durch Petitionen und parlamentarische Anfragen in Landesparlamenten. Carl Theodor Welcker verlangte 1831 in der badischen Kammer ein Nationalparlament neben dem Bundestag. Die Regierungen behandelten solche Fragen aber als gefährliche Einmischung in Bundespolitik. Statt den Bund auszubauen, entwickelte er sich in der Praxis zu einem Instrument gegen liberale und nationale Opposition.

Ein wichtiges Problem war die Bundeskriegsverfassung. Sie sah ein Bundesheer aus Kontingenten der Einzelstaaten vor, doch die Fürsten behielten die letzte Entscheidung über ihre Truppen. In Krisen um 1830/1831 und 1840/1842, als ein Angriff Frankreichs befürchtet wurde, zeigte sich die Schwäche dieses Systems. Die Mobilmachung dauerte im Ernstfall länger als die vorgesehenen vier Wochen. Besonders umstritten blieb die Frage eines Bundesfeldherrn, also eines Oberbefehlshabers des Bundesheeres.

1847 legte Joseph von Radowitz einen Plan vor, mit dem Preußen eine Reform anstoßen sollte. Ziele waren stärkere Wehrhaftigkeit, besserer Rechtsschutz und die Befriedigung materieller Bedürfnisse. Die Staaten des Engeren Rates sollten Minister zu einem Kongress entsenden, der Grundnormen einer Reform festlegen sollte. Österreich und Preußen bereiteten sogar eine Konferenz in Dresden vor. Die Revolutionen in Berlin und Wien im März 1848 machten diesen Weg aber unmöglich.

Revolution und Einigungsversuche

Die Revolution von 1848 brachte die deutsche Frage in Bewegung. Die Fürsten beriefen liberale Minister und zeigten Bereitschaft zu einem deutschen Nationalstaat mit Reichsoberhaupt. Liberale private Initiativen wie Heidelberger Versammlung, Siebenerausschuss und Vorparlament bereiteten die Wahl einer Nationalversammlung vor. Der Siebenerausschuss schlug am 12. März 1848 weitreichende Bundeskompetenzen vor, unter anderem für Außenpolitik, Handelspolitik und Rechtsvereinheitlichung. Der Bundestag sollte zu einem Senat der Einzelstaaten werden, daneben sollte ein direkt gewähltes Volkshaus treten.

Auch der Bundestag selbst reagierte im März und April 1848 mit Reformvorschlägen. Ein Ausschuss erarbeitete den Siebzehner-Entwurf, ein „Reichsgrundgesetz“, das der späteren Frankfurter Reichsverfassung ähnelte. Am 3. Mai 1848 beschloss der Bundestag die Einsetzung eines Bundesdirektoriums, also einer Regierung aus Vertretern mehrerer Staaten. Viele Fragen überließ man aber der bereits gewählten Nationalversammlung.

Die Frankfurter Nationalversammlung trat am 18. Mai 1848 zusammen. Mit dem Zentralgewaltgesetz vom 28. Juni 1848 schuf sie eine vorläufige Ordnung für einen „deutschen Bundesstaat“, bald „Deutsches Reich“ genannt. Sie wählte einen Reichsverweser, der Reichsminister ernannte; zusammen bildeten sie die Provisorische Zentralgewalt. Der Bundestag stellte am 12. Juli 1848 seine Tätigkeit zugunsten des Reichsverwesers ein. Die Reichsverfassung vom 28. März 1849 wurde von 28 Staaten anerkannt, aber nicht von den größeren. Vor allem Preußen bekämpfte Nationalversammlung und neue Aufstände mit Gewalt.

Danach versuchte Preußen mit der Erfurter Union 1849/1850 eine kleindeutsche Lösung. Das Dreikönigsbündnis vom 28. Mai 1849 zwischen Preußen, Hannover und Sachsen sah einen Bundesstaat vor; die Erfurter Unionsverfassung orientierte sich an der Frankfurter Reichsverfassung, war aber konservativer und föderalistischer. Das Unionsparlament nahm den Entwurf im April 1850 an. Der preußische König Friedrich Wilhelm IV. verlor jedoch das Interesse, weil ihm die Verfassung zu liberal war und wichtige Staaten fernblieben.

Österreich setzte dem den Großösterreich-Plan entgegen. Alle Teile Österreichs sollten in den Deutschen Bund aufgenommen werden, damit der Bund im Kriegs- und Aufstandsfall ganz Österreich schützen müsste. Dafür war Österreich zu begrenzten Reformen bereit, etwa zu einer Bundesregierung oder zu Vertretern der Einzelstaaten, aber nicht zu einem gewählten Nationalparlament oder garantierten Grundrechten. Das Vierkönigsbündnis von Bayern, Württemberg, Sachsen und Hannover schlug 1850 ebenfalls Reformen vor, darunter Bundesregierung, Bundesgericht und eine Nationalvertretung aus Vertretern der Landesparlamente. In der Herbstkrise 1850 musste Preußen die Union aufgeben. Die Dresdner Konferenzen 1850/51 brachten zwar weitreichende Reformgespräche, aber am Ende wurde 1851 im Wesentlichen der alte Bund wiederhergestellt.

Reaktionszeit und neue Bewegung

In der Reaktionszeit 1851 bis 1859 arbeiteten Österreich und Preußen wieder eng zusammen, ähnlich wie vor 1848. Sie einigten sich vor allem auf die Bekämpfung von Revolution, Liberalismus und nationaler Bewegung, nicht auf eine Reform im gesamtdeutschen Interesse. Ausschüsse des Bundestags für ein Bundesgericht und gemeinsame Handelspolitik blieben ohne Erfolg. Preußen regelte Zoll- und Handelspolitik lieber außerhalb des Bundes über den Zollverein; Österreich und Preußen wollten sich beide nicht Mehrheitsentscheidungen unterwerfen.

Der Sardinische Krieg 1859 brachte die Reformfrage zurück. Österreich kämpfte gegen Sardinien-Piemont und Frankreich, und obwohl der Krieg nicht im Bundesgebiet stattfand, wurde eine Ausweitung befürchtet. Österreich verlangte Mobilmachung des Bundesheeres und einen Bundesfeldherrn. Preußen wollte dies nur unter eigenen Bedingungen akzeptieren, etwa mit preußischer Führung im Norden und österreichischer im Süden. Der Vorfrieden von Villafranca im Juli 1859 beendete die Krise, machte aber die Schwächen der Bundeskriegsverfassung deutlich. Preußen verlor Ansehen in der deutschen Öffentlichkeit, Österreich militärisch.

Ab 1859 entstanden wieder politische Vereinigungen. Der Deutsche Nationalverein forderte einen kleindeutschen Bundesstaat unter preußischer Führung und bezog sich auf die Frankfurter Reichsverfassung und das Frankfurter Wahlgesetz von 1849. Der Deutsche Reformverein von 1862 war großdeutsch orientiert und wollte Deutschland mit Österreich durch eine Bundesreform und eine beratende, von Landesparlamenten ernannte Versammlung gestalten. Daneben spielten Organisationen wie Handelstag, Volkswirtekongress und Abgeordnetentag eine Rolle.

1863 versuchte Österreich mit der Frankfurter Reformakte, die Mittelstaaten zu gewinnen und Preußen zu isolieren. Der Plan hätte dem Bund neue Organe gegeben, darunter ein Bundesdirektorium, einen Bundesrat als Staatenvertretung, eine Abgeordnetenversammlung aus Vertretern der Landesparlamente, eine Fürstenversammlung und ein Bundesgericht. Der Bundeszweck sollte um „Wohlfahrt des Volkes“ und Rechtseinheit erweitert werden. Preußen blieb dem Frankfurter Fürstentag fern, forderte ein direkt gewähltes Nationalparlament und Gleichberechtigung mit Österreich. Aus Sorge vor einer österreichischen Vorherrschaft ließen die Mittelstaaten das Projekt scheitern.

Ende und Bewertung

In der Endphase arbeiteten Österreich und Preußen zunächst noch im Deutsch-Dänischen Krieg 1864 zusammen. Sie verhinderten ein selbstständiges, liberales Holstein oder Schleswig-Holstein, zerstritten sich aber über die Zukunft der Herzogtümer. Preußen wollte Schleswig und Holstein annektieren. Am 10. Juni 1866 legte Preußen einen neuen Reformplan vor, nun nicht mehr über den Bundestag, sondern direkt an die Staaten. Hauptforderung war ein deutsches Nationalparlament, das eine kleindeutsche Verfassung ausarbeiten sollte.

Im Deutschen Krieg 1866 siegten Preußen und seine Verbündeten. Im Prager Frieden musste Österreich anerkennen, dass der Deutsche Bund aufgelöst sei. Preußen annektierte mehrere Staaten und gründete den Norddeutschen Bund mit 22 Gliedstaaten. Die süddeutschen Länder traten 1870/71 durch die Novemberverträge bei; daraus entstand das Deutsche Kaiserreich.

Die Bewertung des Deutschen Bundes ist in der Forschung unterschiedlich. Jürgen Müller beschreibt die Mehrheitsmeinung, nach der der Bund als unzeitgemäße, blockierende, reaktionäre und zum Scheitern verurteilte Ordnung galt. Seine Struktur habe die Entwicklung zum Nationalstaat verhindert. Andere Ansätze betonen, dass die Bundesgrundgesetze selbst Reformen nicht grundsätzlich verhinderten; entscheidend sei eher die antiliberale Politik der Großmächte gewesen. Manche sahen im Bund sogar eine Alternative zum Nationalstaat oder einen Vorläufer supranationaler Ordnungen des 20. Jahrhunderts, was Müller als überzogen ablehnt.

Ernst Rudolf Huber meinte, die Reformversuche seien nicht am Einstimmigkeitsprinzip gescheitert. Wenn Österreich und Preußen zusammenarbeiteten, konnten sie auch gegen Widerstand anderer Staaten Beschlüsse durchsetzen. Nach Huber wäre ein gemeinsamer österreichisch-preußischer Reformvorschlag zwischen 1848 und 1866 am Ende wohl angenommen worden. Entscheidend war für ihn der österreichisch-preußische Dualismus: Solange beide Großmächte den Bund prägten, blieb er ein Staatenbund. Als dieser Dualismus 1866 wegfiel, wurde der Weg zum Bundesstaat frei.