Rechtsstaat

Kernidee und Bedeutung

Ein Rechtsstaat ist ein Staat, der allgemein verbindliches Recht schafft und auch seine eigenen Organe bei der Ausübung staatlicher Gewalt daran bindet. Dadurch wird staatliches Handeln legitimiert und vor Willkür begrenzt. Gegenbegriffe sind Unrechtsstaat und, in der historischen Entwicklung, Polizeistaat.

Rechtsstaatlichkeit soll staatliche Macht mäßigen, individuelle Freiheit schützen und die durch Grundrechte garantierten Handlungsspielräume sichern. Zugleich ermöglicht sie dem Staat, seine in der Verfassung festgelegten Ziele zu verfolgen. Ihr Ziel ist Gerechtigkeit im Verhältnis der Bürger untereinander: Sie sollen sich unter einem allgemeinen Gesetz der Freiheit vereinigen können. Rechtsstaatlichkeit gehört daher neben weiteren Strukturprinzipien, etwa dem Subsidiaritätsprinzip, zu den zentralen Anforderungen an ein demokratisches Gemeinwesen.

Das Rechtsstaatsprinzip im Grundgesetz

Das Rechtsstaatsprinzip bedeutet den Primat des Rechts: Das gesamte staatliche Handeln ist an Recht gebunden. Zwei wichtige Einzelelemente sind die Rechtsbindungswirkung und der Gesetzesvorbehalt. Gesetzesvorbehalt heißt, dass staatliche Eingriffe eine gesetzliche Grundlage benötigen. Das Prinzip bindet und begrenzt öffentliche Gewalt, um die Freiheit Einzelner zu schützen.

In Deutschland ist es ein Verfassungsprinzip des Grundgesetzes. Anders als Demokratie-, Republik- oder Sozialstaatsprinzip wird es dort nicht in einer einzigen, vollständig bestimmten Regel formuliert. Es zeigt sich vielmehr in mehreren Einzelausprägungen, besonders in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG. Das Bundesverfassungsgericht leitet es aus der „Gesamtkonzeption des Grundgesetzes“ ab. Den Begriff „Rechtsstaat“ nennen ausdrücklich Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG, die Homogenitätsklausel, sowie seit 1992 Art. 23 Abs. 1 Satz 1 GG zur Europäischen Union. Weil diese Normen den Inhalt nicht vollständig festlegen, muss das Rechtsstaatsprinzip jeweils konkretisiert werden.

Es betrifft Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung. Wesentliche Ziele sind die Bindung der Staatsorgane, die Begrenzung ihrer Zuständigkeiten, kontrollierbare Verfahren und gerichtlicher Rechtsschutz.

Formelle und materielle Rechtsstaatlichkeit

Formelle Rechtsstaatlichkeit verlangt vor allem, dass staatliche Gewalt in rechtlich geregelten Zuständigkeiten und Verfahren ausgeübt wird. Nach Art. 20 Abs. 3 GG sind Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden. Staatliches Handeln soll dadurch vorhersehbar, berechenbar und durch unabhängige Gerichte kontrollierbar sein. Zum formellen Rechtsstaat werden häufig Gewaltenteilung, Unabhängigkeit der Gerichte, Gesetzmäßigkeit der Verwaltung, Rechtsschutz gegen Akte öffentlicher Gewalt und öffentlich-rechtliche Entschädigung gerechnet.

Materielle Rechtsstaatlichkeit fordert zusätzlich inhaltliche Bindungen. Im Verständnis des Grundgesetzes gehören dazu insbesondere Grundrechte und das Übermaßverbot beziehungsweise der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Verhältnismäßigkeit bedeutet, dass ein staatlicher Eingriff zur Erreichung seines Ziels geeignet, erforderlich und angemessen sein muss. In einem weitergehenden Verständnis wird die Staatsgewalt außerdem an überpositives Recht gebunden, also an Maßstäbe der Gerechtigkeit, die nicht allein aus geschriebenen Gesetzen folgen.

Die Begriffe sind umstritten. „Materielles Recht“ wie BGB oder StGB regelt den Inhalt einer Rechtsfrage; „formelles Recht“ wie ZPO oder StPO regelt gerichtliche Verfahren. Diese Unterscheidung lässt sich aber nicht ohne Weiteres auf einen materiellen Rechtsstaat übertragen, wenn damit überpositives Recht gemeint ist. Auch hat „materiell“ hier nichts mit philosophischem Materialismus zu tun.

Es gibt verschiedene Auffassungen darüber, ob materielle Rechtsstaatlichkeit nur die inhaltlichen Vorgaben der positiven Verfassung meint oder ob selbst der verfassungsändernde Gesetzgeber an überpositive Gerechtigkeitsmaßstäbe gebunden ist. Im ersten Fall ergänzen Verfassung und Grundrechte den formellen Rechtsstaat. Im zweiten Fall kann ein Konflikt zwischen positivem und überpositivem Recht entstehen.

Entwicklung und zentrale Kontroversen

Der neuzeitliche Rechtsstaatsbegriff entstand Ende des 18. Jahrhunderts im deutschen Sprachraum. Er richtete sich gegen Despotie, Theokratie und den absolutistischen Polizeistaat, jedoch zunächst nicht grundsätzlich gegen Monarchie oder Aristokratie. Der damalige Begriff „Polizey“ meinte nicht nur die heutige Polizei, sondern einen umfassenden staatlichen Anspruch, die Gesellschaft zu gestalten. Der Rechtsstaat verlangte vor allem, diesen Anspruch zu begrenzen; eine Kritik der repressiven Polizeifunktion stand anfangs nicht im Mittelpunkt.

Wegbereitend waren in England Forderungen nach einem Government of Laws, nach Schutz vor willkürlichen Verhaftungen, individuellen Freiheitsrechten und Gewaltenteilung. Auf dem Kontinent richteten sich ähnliche Forderungen im 18. Jahrhundert gegen den Absolutismus. Für Immanuel Kant sollte auch staatliches Handeln „nach einem allgemeinen Gesetze“ erfolgen. Im 19. Jahrhundert wurden Rechtssicherheit und gerichtliche Kontrolle der Staatsgewalt besonders wichtig. Der Rechtsstaat wurde im Wesentlichen als Verfassungsstaat verstanden, der Grund- und Menschenrechte, Selbstbestimmung und gerichtlichen Schutz gewährleistet.

In Deutschland wurde das Konzept später auf die gerichtliche Kontrolle der Verwaltung zugespitzt. Otto Bähr forderte 1864 in „Der Rechtsstaat“ die Kontrolle durch die ordentliche Gerichtsbarkeit. Rudolf Gneist trat 1872, später 1879 in „Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte“, für eine besondere Verwaltungsgerichtsbarkeit ein. Die heutige Verwaltungsgerichtsbarkeit verbindet Elemente beider Vorschläge mit dem süddeutschen Modell des Verwaltungsrechtsschutzes. Verwaltungsgerichte wurden nicht nur als Anwender von Gesetzen gesehen, sondern entwickelten das Verwaltungsrecht fort.

Umstritten ist, ob der Rechtsstaatsbegriff im 19. Jahrhundert von einem materiellen zu einem nur formellen Verständnis überging. Die herrschende Auffassung sieht Friedrich Julius Stahl als wichtigen Vertreter einer Formalisierung zum „Gesetzesstaat“. Eine Mindermeinung widerspricht: Sie hält die formelle Konzeption nicht für grundsätzlich negativ und versteht Stahl als Vertreter materieller sittlicher Grenzen auch für den Gesetzgeber.

Eine weitere Kontroverse betrifft Rechtspositivismus, also die Auffassung, dass positives, gesetztes Recht für die rechtliche Beurteilung maßgeblich ist. Nach einer verbreiteten Deutung zeigte die NS-Herrschaft ab 1933, dass formale Gesetzlichkeit schwerstes Unrecht nicht verhindere. Gustav Radbruchs Formel erklärt deshalb: Positives Recht hat grundsätzlich Vorrang, es sei denn, sein Widerspruch zur Gerechtigkeit erreicht ein „unerträgliches Maß“ oder Gleichheit wird bei der Gesetzgebung bewusst verleugnet; dann entbehre das Gesetz der Rechtsnatur. Die Gegenauffassung bestreitet eine einfache Mitverantwortung des Positivismus: Die nationalsozialistische Herrschaft habe sich nicht vorrangig auf Gesetzgebung und Gesetzmäßigkeit gestützt, und die Ermordung von Millionen Juden habe auch dort keine gesetzliche Grundlage gehabt. Sie unterscheidet zwischen der juristischen Frage nach Legalität, der politischen Bewertung und der Frage, ob Widerstand zu leisten sei.

Auslegung des Grundgesetzes und Grenzen

Das integrale und das summative Rechtsstaatsverständnis sind gegensätzliche Wege, das Grundgesetz auszulegen. Nach dem integralen Verständnis des Bundesverfassungsgerichts und der überwiegenden Rechtsliteratur erschöpft sich der Rechtsstaat nicht in einzelnen Vorschriften wie Grundrechten oder Art. 20 Abs. 3 GG. Das Prinzip kann auch Grundlage unbenannter Einzelgewährleistungen sein, die im Grundgesetz nicht ausdrücklich genannt werden. Es wird aus Art. 20 Abs. 2 und 3 sowie Art. 28 Abs. 1 GG und aus der Gesamtkonzeption des Grundgesetzes begründet. Gegenüber konkreteren Verfassungsnormen soll es subsidiär gelten.

Das summative Verständnis sieht „Rechtsstaat“ dagegen nur als Sammelbezeichnung der einzelnen rechtsstaatlichen Gewährleistungen, die sich im Text des Grundgesetzes belegen lassen. Da die Bundesrepublik nicht ausdrücklich als Rechtsstaat bezeichnet werde, seien darüber hinausgehende, nicht in Einzelbestimmungen verankerte Rechtsstaatselemente rechtlich nicht verbindlich.

Rechtsstaatlichkeit hat außerdem Grenzen der Verrechtlichung zu beachten. Staatliches Handeln lässt sich nicht vollständig in Rechtsnormen erfassen: Schon bei Revolution und Verfassunggebung können politische Gewalten verbindlich entscheiden, ohne selbst an rechtliche Normen gebunden zu sein. Auch im Alltag entscheiden staatliche Stellen innerhalb rechtlich vorgegebener Spielräume. Zu viel Verrechtlichung kann zu Bürokratisierung, schematischer Behandlung von Lebensvorgängen und einer Einschränkung bürgerlicher Freiheiten führen. Eine Normeninflation kann sogar die Rechtssicherheit beeinträchtigen.