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Europäischer Rat
Der Europäische Rat repräsentiert die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten und bildet daher neben dem Rat der Europäischen Union (auch Ministerrat genannt), der …
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Kernfunktion und Stellung
Der Europäische Rat (ER, informell auch EUCO) ist das Gremium der Staats- und Regierungschefs der Europäischen Union. Er trifft sich mindestens zweimal pro Halbjahr; solche Treffen heißen auch EU-Gipfel. Gegründet wurde er am 10. Dezember 1974. Sein Sitz ist im Europagebäude in Brüssel. Seit dem 1. Dezember 2024 ist António Costa Präsident des Europäischen Rates.
Im politischen System der EU hat der Europäische Rat eine besondere Rolle: Er ist nicht an der alltäglichen Gesetzgebung beteiligt. Stattdessen soll er bei wichtigen politischen Fragen Kompromisse zwischen den Mitgliedstaaten finden und Grundlinien für die weitere Entwicklung der EU festlegen. Seine Aufgaben und Arbeitsweise stehen in Art. 15 EU-Vertrag sowie Art. 235 f. AEU-Vertrag.
Der Europäische Rat repräsentiert die Regierungen der Mitgliedstaaten. Er ist damit, neben dem Rat der Europäischen Union, eine wichtige intergouvernementale Institution. „Intergouvernemental“ bedeutet, dass vor allem die Regierungen der Staaten miteinander verhandeln. Davon unterscheidet sich die supranationale Ebene, zu der etwa Europäisches Parlament, Europäische Kommission und Europäischer Gerichtshof gehören.
Aufgaben und Entscheidungen
Nach Art. 15 EU-Vertrag gibt der Europäische Rat der EU „die für ihre Entwicklung erforderlichen Impulse und legt die allgemeinen politischen Zielvorstellungen und Prioritäten hierfür fest“. Er behandelt außerdem wichtige Fragen, bei denen auf Ministerebene, also im Rat der Europäischen Union, kein Konsens gefunden wurde. Auch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ist häufig Thema.
Die Ergebnisse der Tagungen werden in den „Schlussfolgerungen des Vorsitzes“ festgehalten. Sie sind zunächst nicht rechtsverbindlich. Weil die teilnehmenden Staats- und Regierungschefs in ihren Staaten meist großen politischen Einfluss haben, wirken diese Ergebnisse aber als wichtige Orientierung für den Ministerrat. Auch die Europäische Kommission handelt meist im Sinne der gefundenen Kompromisse.
Der Europäische Rat trifft auch institutionelle Entscheidungen. Dazu gehören die Nominierung des Kommissionspräsidenten und des Hohen Vertreters der EU. Außerdem wählt er die Mitglieder des Direktoriums der Europäischen Zentralbank nach nicht bindenden Abstimmungen im Wirtschaftsausschuss und im Plenum des Europäischen Parlaments auf Empfehlung des Rates der EU. Diese Wahl erfolgt mit qualifizierter Mehrheit. Bei der Passerelle-Regelung nach Art. 48 EU-Vertrag kann der Europäische Rat für bestimmte Politikbereiche statt Einstimmigkeit im Rat der EU die qualifizierte Mehrheit oder das ordentliche Gesetzgebungsverfahren einführen; nationale Parlamente haben dabei ein Vetorecht.
Bei Reformen der EU-Verträge spielt der Europäische Rat ebenfalls eine wichtige Rolle. Leitentscheidungen werden meist auf Gipfeltreffen getroffen. Danach kann eine Regierungskonferenz einberufen werden, auf der Beamte der Mitgliedstaaten genaue Formulierungen aushandeln. Die Unterzeichnung solcher Verträge erfolgt wiederum bei Treffen des Europäischen Rates.
Mitglieder und Vorsitz
Der Europäische Rat besteht offiziell aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, dem Präsidenten des Europäischen Rates und dem Präsidenten der Europäischen Kommission. Präsident des Europäischen Rates und Kommissionspräsident haben kein Stimmrecht. Der Hohe Vertreter der EU für Außen- und Sicherheitspolitik nimmt beratend teil.
Wer ein Land genau vertritt, richtet sich nach den nationalen Regeln. Meist ist es der Regierungschef. In Litauen, Rumänien und Frankreich nimmt wegen der verfassungsmäßigen Zuständigkeit für Außenpolitik der jeweilige Staatspräsident teil. In Zypern ist der Präsident Staats- und Regierungschef. Wenn ein Staats- oder Regierungschef nicht erscheinen kann, darf er sein Stimmrecht auf einen anderen Mitgliedstaat übertragen; jeder Staat darf höchstens einen anderen Staat vertreten.
Der Präsident des Europäischen Rates wird für zweieinhalb Jahre gewählt und darf kein nationales politisches Amt innehaben. Er soll Kontinuität sichern, bei Konflikten vermitteln und Kompromissvorschläge ausarbeiten. Er hat kein eigenes Stimmrecht. Gemeinsam mit dem Kommissionspräsidenten vertritt er die Union nach außen.
Die Parteizugehörigkeit der Regierungschefs kann die Politik des Europäischen Rates mitprägen, auch wenn nationale Interessen meist wichtiger sind. Regierungschefs großer europäischer Parteien oder Fraktionen wie EVP, SPE und ALDE beziehungsweise Renew Europe stimmen sich regelmäßig vor Gipfeln in separaten Treffen ab.
Arbeitsweise der Gipfel
Der Europäische Rat tritt mindestens zweimal pro Halbjahr zusammen, meistens im März, Juni, September und Dezember. Zusätzlich kann es Sondergipfel zu aktuellen wichtigen Themen geben. Seit dem Jahr 2000 sind die Märzgipfel im Rahmen der Lissabon-Strategie vor allem wirtschafts-, gesellschafts- und umweltpolitischen Themen gewidmet.
Die Sitzungen sind nicht öffentlich. Der Ratspräsident informiert aber das Europäische Parlament über die Ergebnisse und legt einen schriftlichen Bericht vor. Am Ende eines Gipfels werden die „Schlussfolgerungen des Vorsitzes“ veröffentlicht. Gipfel dauern gewöhnlich zwei Tage, können bei schwierigen Verhandlungen aber verlängert werden.
Bei den eigentlichen Verhandlungen sind nur die offiziellen Teilnehmer im Konferenzraum. Dolmetscher ermöglichen die Nutzung aller EU-Amtssprachen. Informationen an nationale Delegationen laufen über einen zweistufigen Prozess: Vertreter des Sekretariats geben Informationen mündlich an Antici-Gruppen weiter, die wiederum die nationalen Delegationen informieren. Dadurch entsteht keine wörtliche Zuordnung einzelner Aussagen wie in einem Protokoll.
Grundsätzlich entscheidet der Europäische Rat im Konsens. Es wird also normalerweise nicht formell abgestimmt, sondern festgestellt, ob es eine ausdrückliche Gegenstimme gibt. Die Mitgliedstaaten müssen Kompromisse finden, um Blockaden zu vermeiden. Bei festgefahrenen Verhandlungen kann das Beichtstuhlverfahren genutzt werden: Der Ratspräsident spricht einzeln mit den Staats- und Regierungschefs, lotet Spielräume aus und schlägt einen Kompromiss vor. Einige Entscheidungen, etwa die Nominierung des Kommissionspräsidenten, werden mit qualifizierter Mehrheit getroffen, auch wenn meist trotzdem ein Konsens gesucht wird.
Seit 2004 tagt der Europäische Rat grundsätzlich in Brüssel. Bis 2016 nutzte er das Justus-Lipsius-Gebäude, seit 2017 den Résidence Palace. Am 1. Dezember 2009 gab er sich eine Geschäftsordnung, nachdem er durch den Vertrag von Lissabon den Status eines Organs der Europäischen Union erhalten hatte.
Historische Entwicklung
Ein politisch bedeutendes Treffen der europäischen Staats- und Regierungschefs fand erstmals 1969 auf dem Gipfel von Den Haag statt. Es galt vielen als Neuanfang der europäischen Integration, nachdem frühere Entwicklungen durch nationale Gegensätze und die Politik Charles de Gaulles blockiert worden waren. Der Erfolg dieses Gipfels führte zu weiteren Treffen in unregelmäßigen Abständen.
Am 10. Dezember 1974 wurde auf dem Gipfel von Paris beschlossen, dass sich die Staats- und Regierungschefs regelmäßig unter der Bezeichnung „Europäischer Rat“ treffen sollten. Zunächst war ein Treffen alle vier Monate vorgesehen, später alle drei Monate. Der Vorsitz lag bei dem Land, das auch den Vorsitz im Ministerrat der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft führte.
In den folgenden Jahren wurde der Europäische Rat zu einer wichtigen Institution der europäischen Integration. Er sollte Blockaden überwinden, beschäftigte sich aber bald auch mit Detailfragen. Kritik kam unter anderem von europäischen Föderalisten, die den starken Einfluss der Staats- und Regierungschefs als Hindernis für eine wichtigere Rolle des Europäischen Parlaments sahen.
Ab 1979 blockierte die britische Premierministerin Margaret Thatcher viele Integrationsschritte, solange die britischen Nettobeiträge zum EG-Haushalt nicht deutlich gesenkt wurden. Erst 1984 wurde mit dem sogenannten Britenrabatt ein Ausweg gefunden. 1985 billigte der Europäische Rat beim Mailänder Gipfel ein Weißbuch von Jacques Delors, das den gemeinsamen Binnenmarkt vorantreiben sollte.
Eine vertragliche Grundlage erhielt der Europäische Rat am 1. Juli 1987 mit der Einheitlichen Europäischen Akte. Der Vertrag von Maastricht von 1992 stärkte seine Rolle weiter, besonders in Außen- und Sicherheitspolitik sowie Justiz und Inneres. Durch EU-Erweiterungen wuchs die Zahl der Teilnehmer stark: aus sechs beziehungsweise neun Staats- und Regierungschefs wurden 1995 fünfzehn, 2004 fünfundzwanzig, 2007 siebenundzwanzig, 2013 achtundzwanzig und seit dem Brexit 2020 wieder siebenundzwanzig. Der Vertrag von Lissabon, seit 1. Dezember 2009 in Kraft, machte den Europäischen Rat offiziell zu einem Organ der EU und führte das Amt des Präsidenten des Europäischen Rates ein.
Kritik und wichtige Treffen
Am Europäischen Rat gibt es grundsätzliche Kritik. Kritiker sehen seine Entscheidungen als unzureichend demokratisch legitimiert. Außerdem gilt er manchen nicht als genuin europäisches, sondern als nationalstaatliches Gremium. Der österreichische Essayist Robert Menasse kritisierte besonders seine Rolle in der Eurokrise: Der Europäische Rat habe eine gemeinsame Wirtschafts- und Finanzpolitik zur Euro-Einführung verhindert, Stabilitätskriterien politisch aufgeweicht und Hilfen für Griechenland zu lange verzögert.
Wichtige Treffen markieren zentrale Schritte der EU-Geschichte. 1969 beschloss der Gipfel von Den Haag Grundlinien zu „Vollendung, Vertiefung und Erweiterung“. 1974 wurde in Paris die regelmäßige Einrichtung des Europäischen Rates beschlossen. 1976 fiel in Brüssel der Beschluss zur Direktwahl des Europäischen Parlaments ab 1979. 1979 wurde in Paris das Europäische Währungssystem gegründet.
Spätere Gipfel führten zu großen Vertrags- und Integrationsschritten: 1985 in Luxemburg Einigung über die Einheitliche Europäische Akte, 1991 in Maastricht Einigung über den Vertrag von Maastricht, 1993 in Kopenhagen die Kopenhagener Kriterien für künftige Beitrittsländer, 2000 in Nizza Einigung über den Vertrag von Nizza und 2007 in Brüssel Einigung über den Vertrag von Lissabon.
Seit 2010 standen oft Krisen im Mittelpunkt. 2010 wurde in Brüssel in der Eurokrise der Europäische Stabilitätsmechanismus als „Rettungsschirm“ über 750 Mrd. Euro beschlossen. 2020 fand wegen der COVID-19-Pandemie erstmals eine Tagung als Videokonferenz statt; im Juli 2020 beriet der Europäische Rat über den EU-Aufbauplan und den Mehrjährigen Finanzrahmen 2021–2027. Im Dezember 2023 ging es unter anderem um EU-Erweiterung, Beitrittsverhandlungen mit der Ukraine und Moldau, Kandidatenstatus für Georgien, Unterstützung der Ukraine, den Nahen Osten und die Stärkung der Sicherheit und Verteidigung der EU.
