Rechtsetzung der Europäischen Union

Grundlagen und Zuständigkeiten

Die Europäische Union (EU) ist eine eigenständige Organisation mit Rechtspersönlichkeit und kann eigene Rechtsakte erlassen. Diese werden, im Unterschied zu den EU-Verträgen, auch sekundäres Unionsrecht genannt. Man unterscheidet Gesetzgebungsakte und Rechtsakte ohne Gesetzescharakter. An der Gesetzgebung wirken vor allem das Europäische Parlament als Volksvertretung und der Rat der Europäischen Union als Vertretung der Mitgliedstaaten mit.

Die EU darf nur in Bereichen tätig werden, für die die EU-Verträge sie ermächtigen. Das ist der Grundsatz der begrenzten Einzelermächtigung. Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit dürfen Maßnahmen nur erlassen werden, wenn sie geeignet und erforderlich sind, die vertraglichen Aufgaben zu erfüllen. Subsidiarität bedeutet: Können EU und Mitgliedstaaten tätig werden, soll die EU nur handeln, wenn sie ein Problem wirksamer lösen kann.

Bei ausschließlicher Zuständigkeit darf grundsätzlich nur die EU Gesetze erlassen, etwa zur Zollunion, zu Wettbewerbsregeln des Binnenmarkts, zur Währungspolitik im Euro-Raum, zum Handel sowie zu Meerespflanzen und -tieren in der gemeinsamen Fischereipolitik. Bei geteilter Zuständigkeit können EU und Mitgliedstaaten tätig werden; Mitgliedstaaten nur, solange die EU keine Regelung erlassen hat oder plant. Dazu zählen etwa Binnenmarkt, Umwelt, Landwirtschaft, Verbraucherschutz, Energie, Migration, Justiz, Forschung und öffentliche Gesundheit in den in Art. 168 AEUV bestimmten Aspekten. In unterstützenden Bereichen wie Kultur, Tourismus, Bildung, Jugend, Sport oder Zivilschutz darf die EU nationale Maßnahmen unterstützen, koordinieren oder ergänzen, aber keine eigenen Rechtsvorschriften erlassen. Besondere Zuständigkeiten bestehen unter anderem für die Koordinierung der Wirtschafts- und Beschäftigungspolitik, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik und die Flexibilitätsklausel.

Formen der EU-Rechtsakte und Initiative

Art. 288 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) unterscheidet Rechtsakte nach ihrer Wirkung:

• Verordnungen sind allgemeine Regelungen mit unmittelbarer innerstaatlicher Geltung; sie entsprechen ungefähr einem staatlichen Gesetz.
• Richtlinien sind hinsichtlich ihres Ziels verbindlich, müssen aber innerhalb einer Frist von den Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt werden. Form und Mittel wählen die Mitgliedstaaten selbst.
• Beschlüsse sind verbindliche Regelungen im Einzelfall. Sie binden nur die darin genannten Adressaten und entsprechen ungefähr einem Verwaltungsakt.
• Empfehlungen und Stellungnahmen sind rechtlich nicht verbindlich.

Die Europäische Kommission besitzt im Regelfall das alleinige Initiativrecht: Sie schlägt Gesetzgebungsakte vor. Das Parlament nach Art. 225 AEUV und der Rat nach Art. 241 AEUV können die Kommission auffordern, einen Vorschlag vorzulegen; sie muss darauf mindestens eine Stellungnahme abgeben. Auch Unionsbürger können dies durch eine Bürgerinitiative nach Art. 11 EU-Vertrag und Art. 24 AEUV anstoßen. Aufgrund einer verbindlichen Erklärung von 2010 soll die Kommission auf Anstoß des Parlaments innerhalb von zwölf Monaten einen Entwurf vorlegen oder innerhalb von drei Monaten ausführlich begründen, warum sie keinen vorlegt. Dadurch hat das Parlament ein eingeschränktes Initiativrecht.

Gesetzgebungsverfahren

Das ordentliche Gesetzgebungsverfahren nach Art. 294 AEUV hieß früher Mitentscheidungs- oder Kodezisionsverfahren (Code: COD) und ist das wichtigste Verfahren. Das Parlament besitzt ein vollwertiges Mitbestimmungsrecht und kann einen Rechtsakt verhindern. Kommt es zwischen Parlament und Rat zu keiner Einigung, ist ein Vermittlungsausschuss vorgesehen. Es gilt für zahlreiche Felder, darunter Binnenmarkt, Freizügigkeit, Asyl und Einwanderung, Justiz- und Polizeizusammenarbeit, Verkehr, Sozialpolitik, Verbraucherschutz, Umwelt, Energie, Forschung, Raumfahrt, Entwicklungszusammenarbeit, Haushalt und Statistiken.

Das besondere Gesetzgebungsverfahren wird nur in ausdrücklich vorgesehenen, seltenen Fällen angewandt. Nach Art. 289 AEUV entscheidet meist der Rat unter Beteiligung des Parlaments; ausnahmsweise entscheidet das Parlament unter Beteiligung des Rates. Das jeweilige Verfahren bestimmt die Rechtsgrundlage. Wichtige Formen sind Zustimmungs- und Konsultationsverfahren.

Im Zustimmungsverfahren (Code: AVC) kann das Parlament einem Vorschlag zustimmen oder die Zustimmung verweigern. Es besitzt also ein Vetorecht, darf den Vorschlag aber nicht ändern. Nach der Zustimmung beschließt der Rat mit qualifizierter Mehrheit oder, wenn vorgesehen, einstimmig; einstimmig kann er auch den Kommissionsvorschlag ändern. Das Verfahren gilt beispielsweise für die Europäische Staatsanwaltschaft (Art. 86 AEUV), bestimmte internationale Übereinkünfte (Art. 218 AEUV), Eigenmittel (Art. 311 AEUV) und den mehrjährigen Finanzrahmen (Art. 312 AEUV).

Im Konsultations- oder Anhörungsverfahren (Code: CNS) schlägt die Kommission vor, das Parlament gibt eine Stellungnahme ab und der Rat entscheidet. Gegebenenfalls werden auch der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss sowie der Ausschuss der Regionen angehört. Der Rat ist rechtlich nicht an die Stellungnahme des Parlaments gebunden, darf nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs aber nicht entscheiden, bevor die Stellungnahme vorliegt. Das frühere Verfahren der Zusammenarbeit (Code: SYN) gab dem Parlament erstmals mehr als eine beratende Rolle, ließ die endgültige Entscheidung aber beim Rat. Es wurde im Vertrag von Lissabon vollständig abgeschafft.

Delegierte und durchführende Rechtsakte

Rechtsakte ohne Gesetzescharakter beruhen nach Art. 290 AEUV entweder auf Gesetzgebungsakten oder direkt auf den Verträgen. Delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte, die auf Sekundärrecht beruhen, werden teilweise als Tertiärrecht bezeichnet.

Delegierte Rechtsakte sollen die Detailfülle in Gesetzgebungsakten verringern. Parlament und Rat können die Kommission nach Art. 290 AEUV ermächtigen, nicht wesentliche Punkte eines Gesetzgebungsakts zu ergänzen oder zu ändern. Sie ähneln deutschen Rechtsverordnungen. Parlament und Rat behalten die Kontrolle: Sie können die Befugnis entziehen oder innerhalb einer angemessenen Frist Einwände erheben. Dann tritt der Beschluss der Kommission nicht in Kraft. Dafür genügt im Rat eine qualifizierte Mehrheit oder im Parlament die Mehrheit seiner Mitglieder. Die Bedingungen der Übertragung werden jeweils im einzelnen Gesetzgebungsverfahren festgelegt.

Grundsätzlich führen die Mitgliedstaaten verbindliche EU-Rechtsakte nach ihrem innerstaatlichen Recht aus (Art. 291 Abs. 1 AEUV). Werden einheitliche Durchführungsbedingungen benötigt, können der Kommission oder dem Rat Durchführungsbefugnisse übertragen werden (Art. 291 Abs. 2 AEUV). Erlässt die Kommission Durchführungsrechtsakte, kontrollieren Ausschüsse der Mitgliedstaaten sie im Verfahren der Komitologie. Die Einzelheiten regelt die Verordnung (EU) Nr. 182/2011, die nach Art. 291 Abs. 3 AEUV von Rat und Parlament erlassen wurde.

Weitere Rechtsakte können die EU-Organe direkt nach den Verträgen erlassen. In der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik entscheidet der Rat grundsätzlich ohne Parlament und einstimmig; Verteidigungsbeschlüsse bleiben von möglichen qualifizierten Mehrheiten ausgenommen. Bei internationalen Übereinkünften, dem Beitritt neuer Mitgliedstaaten, Austrittsmodalitäten oder vereinfachten Vertragsänderungen ist das Parlament in den jeweils vorgesehenen Fällen durch Zustimmung beteiligt.

Bezeichnungen und Kritik

Seit dem 1. Januar 2015 gilt für EU-Rechtsakte eine einheitliche Nummerierung des Amts für Veröffentlichungen der Europäischen Union. Das Grundmuster lautet: Art des Rechtsaktes (Vertragskürzel) YYYY/Nr. Beispiel: „VO (EU) 2015/1“ bezeichnet die erste fortlaufende Nummer des Jahres 2015; die laufende Nummer ist unabhängig von Dokumentart und zugrunde liegendem Vertrag. Ältere Bezeichnungen wie „Verordnung (EU) Nr. 524/2013“ oder „Richtlinie 2013/11/EU“ bleiben gültig. Für internationale Übereinkünfte und Berichtigungen gelten besondere Regelungen. Manche Dokumente haben zwei Bezeichnungen, etwa Rechtsakte der Europäischen Zentralbank. Bei bestimmten Rechtsakten, etwa aus EWR, EFTA oder UNECE, steht die zugewiesene Nummer ohne Vertragskürzel in eckigen Klammern am Ende des Titels.

Kritisiert werden eine mangelnde Transparenz, besonders bei Zusammenarbeit, Anhörung und Komitologie, sowie begrenzte Mitwirkungsmöglichkeiten nationaler Parlamente; dies wird als Demokratiedefizit der EU bezeichnet. Der Vertrag von Lissabon, der am 1. Dezember 2009 in Kraft trat, sieht deshalb ein Frühwarnsystem vor: Nationale Parlamente werden über Gesetzesvorhaben der Kommission informiert und können die Einhaltung des Subsidiaritätsprinzips prüfen und gegebenenfalls intervenieren. Auch das „fast track“-Verfahren im Trilog wird kritisiert. Die nationalen Parlamente arbeiten zudem in der Konferenz der Europaausschüsse (COSAC) zusammen.