Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik

Grundidee und Ziele

Die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) ist der Politikbereich, in dem die Mitgliedstaaten der Europäischen Union in Außen-, Sicherheits- und Verteidigungspolitik zusammenarbeiten. Sie gehört zum „auswärtigen Handeln der Union“, neben etwa Entwicklungs- und Handelspolitik. Ihr besonderer Teilbereich ist die Gemeinsame Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP). Die GASP wurde 1993 mit dem Vertrag von Maastricht eingerichtet; ihre Regeln stehen in Art. 21 bis Art. 46 des EU-Vertrags.

Sie ist vor allem eine intergouvernementale, also zwischenstaatliche Zusammenarbeit der Regierungen. Das bedeutet: Die Mitgliedstaaten behalten besonders starken Einfluss, und wichtige Entscheidungen werden grundsätzlich einstimmig getroffen. Die GASP soll die gemeinsamen Werte, grundlegenden Interessen, Unabhängigkeit und territoriale Unversehrtheit der Union wahren. Weitere Ziele sind Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechte und Völkerrecht, Frieden, internationale Sicherheit und Konfliktverhütung entsprechend der UN-Charta, der Schlussakte von Helsinki und der Charta von Paris.

Außerdem gehören nachhaltige Entwicklung und Armutsbekämpfung in Entwicklungsländern, weltwirtschaftliche Integration und der Abbau von Handelshemmnissen, internationaler Umweltschutz, humanitäre Hilfe bei Natur- und menschengemachten Katastrophen sowie multilaterale Zusammenarbeit und eine verantwortungsvolle Weltordnungspolitik zu den Zielen.

Entscheidungsträger und Kontrolle

Der Europäische Rat bestimmt nach Art. 26 EU-Vertrag die strategischen Interessen sowie einstimmig die Ziele und allgemeinen Leitlinien. Der Rat der EU, hier als Außenministerrat, fasst darauf aufbauend die einzelnen Beschlüsse; auch dort gilt meist Einstimmigkeit. In bestimmten Fällen, etwa bei reinen Durchführungsbeschlüssen, ist eine qualifizierte Mehrheit möglich. Jedes Mitgliedsland kann damit grundsätzlich die Entwicklung der GASP kontrollieren, muss sie aber nach Art. 31 Abs. 1 EU-Vertrag aktiv, vorbehaltslos und solidarisch unterstützen.

Das Politische und Sicherheitspolitische Komitee (PSK) unterstützt den Rat. Es besteht aus hohen Beamten nationaler Außenministerien, tagt meist zweimal wöchentlich, beurteilt die internationale Lage, überwacht die Durchführung und kann Krisenbewältigungsoperationen leiten.

Eine Schlüsselrolle bei der Durchführung und Außenvertretung hat die Hohe Vertreterin der EU für Außen- und Sicherheitspolitik nach Art. 27 EU-Vertrag. Sie führt den Außenministerrat und ist zugleich Vizepräsidentin der Europäischen Kommission. Ihre Aufgaben können sich mit der Außenvertretung durch den Präsidenten des Europäischen Rates überschneiden. Das Amt erhielt seine heutige Form mit dem Vertrag von Lissabon 2009; im Dezember 2024 übernahm Kaja Kallas es.

Der Hohe Vertreterin untersteht der Europäische Auswärtige Dienst (EAD). Er verbindet frühere Delegationen der Europäischen Kommission mit Personal des Ratssekretariats und der nationalen diplomatischen Dienste. Der Rat kann auf ihren Vorschlag EU-Sonderbeauftragte für bestimmte Aufgaben oder Regionen ernennen.

Das Europäische Parlament hat wegen des zwischenstaatlichen Charakters nur begrenzte Rechte: Es wird regelmäßig unterrichtet, kann Anfragen und Empfehlungen richten und diskutiert zweimal jährlich die Fortschritte. Der Gerichtshof der Europäischen Union ist für die GASP grundsätzlich nicht zuständig; er kontrolliert aber Kompetenzgrenzen und restriktive Maßnahmen gegen Einzelpersonen, etwa im Fall Kadi. Das Institut der Europäischen Union für Sicherheitsstudien (IEUSS) wirkt als Denkfabrik mit Forschung, Analysen, Seminaren sowie Informations- und Kommunikationstätigkeiten mit.

Instrumente und Beschlussregeln

Nach Art. 31 EU-Vertrag darf die EU im Rahmen der GASP keine Gesetzgebungsakte erlassen. Stattdessen legt der Europäische Rat langfristige strategische Interessen und allgemeine Leitlinien fest; diese hießen bis zum Vertrag von Lissabon Gemeinsame Strategien.

Der Rat für Auswärtige Angelegenheiten kann drei Arten von Beschlüssen fassen:

• Aktionen der Union nach Art. 28, früher Gemeinsame Aktionen. Damit wird die EU außenpolitisch selbst tätig, zum Beispiel durch Sanktionen gegen Staaten oder durch Wahlbeobachter. Ein Beschluss muss Ziele, Umfang, Finanzierung, Bedingungen und gegebenenfalls den Zeitraum nennen.
• Standpunkte der Union nach Art. 29, früher Gemeinsame Standpunkte. Sie betreffen eine geographische oder thematische Frage, sind für alle Mitgliedstaaten verbindlich und richten sich vor allem an deren Handeln.
• Durchführungsbeschlüsse zu bereits beschlossenen Aktionen oder Standpunkten.

Der Rat kann auch politische Erklärungen zu aktuellen Ereignissen abgeben. Diese binden die EU und Mitgliedstaaten politisch, sind aber nicht rechtsverbindlich. Vorschläge dürfen sowohl von der Hohen Vertreterin als auch von jedem Mitgliedstaat kommen; das Initiativrecht liegt also nicht allein bei der Europäischen Kommission.

Grundsätzlich gilt Einstimmigkeit und damit ein Vetorecht jedes Staates. Eine förmliche Enthaltung bedeutet, dass der Beschluss für den enthaltenden Staat nicht gilt, für die übrigen aber in Kraft treten kann. Die enthaltenden Staaten müssen nicht mitwirken, dürfen die Durchführung jedoch nicht behindern. Enthält sich mindestens ein Drittel der Mitgliedstaaten, die zugleich ein Drittel der Unionsbevölkerung vertreten, kommt kein Beschluss zustande.

Qualifizierte Mehrheit ist nach Art. 31 Abs. 2 unter anderem möglich, wenn Vorgaben des Europäischen Rates konkretisiert, Durchführungsbeschlüsse getroffen oder Sonderbeauftragte ernannt werden. Bei wichtigen nationalen Interessen kann ein Staat dennoch widersprechen; dann kann die Sache an den Europäischen Rat gehen. Die Passerelle-Klausel erlaubt dem Europäischen Rat einstimmig, weitere Mehrheitsfälle zu schaffen. Militärische oder verteidigungspolitische Beschlüsse bleiben jedoch einstimmig.

Die EU kann als Völkerrechtssubjekt nach Art. 37 Verträge mit Drittstaaten oder internationalen Organisationen schließen. Der Hohe Vertreter verhandelt, der Rat ratifiziert einstimmig. Dies ist erst seit dem Vertrag von Lissabon möglich, weil die EU dadurch Rechtspersönlichkeit erhielt und Rechtsnachfolgerin der Europäischen Gemeinschaft wurde.

Umsetzung und Verteidigungspolitik

Für die Umsetzung sind die Hohe Vertreterin und die Mitgliedstaaten gemeinsam verantwortlich. EAD und nationale diplomatische Dienste arbeiten zusammen; EU-Delegationen, Auslandsvertretungen und Vertreter auf internationalen Konferenzen stimmen sich ab und tauschen Informationen aus. Die Mitgliedstaaten müssen die GASP nach Art. 24 Abs. 3 aktiv und vorbehaltlos im Geist von Loyalität und gegenseitiger Solidarität unterstützen. Praktische Zwangsmittel, um einen Staat zur Durchführung zu verpflichten, bestehen jedoch nicht.

Bei einer gemeinsamen Aktion müssen nationale Maßnahmen vorher im Rat abgestimmt werden. Nur bei zwingender Notwendigkeit sind Sofortmaßnahmen zulässig; der Rat muss danach informiert werden. In internationalen Organisationen vertreten Mitgliedstaaten die Standpunkte der Union und berichten einander sowie der Hohen Vertreterin. Auch EU-Mitglieder im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen stimmen sich ab.

Verwaltungsausgaben trägt vollständig der EU-Haushalt. Operative Ausgaben trägt meist ebenfalls die EU. Bei militärischen oder verteidigungspolitischen Aufgaben oder bei einem entsprechenden einstimmigen Ratsbeschluss zahlen die Mitgliedstaaten. Staaten mit förmlicher Enthaltung müssen die betreffende Maßnahme auch nicht finanzieren.

Die GSVP ist ein besonderer Teil der GASP und in Art. 42 bis Art. 46 EU-Vertrag geregelt. Sie kann gemeinsame Abrüstung, humanitäre Aufgaben, Rettungseinsätze, militärische Beratung, Konfliktverhütung, Friedenserhaltung sowie Kampfeinsätze zur Krisenbewältigung und Friedensschaffung umfassen. Sie wahrt den besonderen Charakter der Sicherheits- und Verteidigungspolitik einzelner Staaten, etwa die Neutralität Österreichs und Irlands, und soll nicht mit der NATO konkurrieren.

Art. 42 Abs. 7 führte mit dem Vertrag von Lissabon eine gegenseitige Beistandspflicht bei bewaffnetem Angriff ein, ohne die Form des Beistands festzulegen. GSVP-Beschlüsse sind einstimmig; die Passerelle-Klausel gilt hier nicht. Staaten, die enger zusammenarbeiten möchten, können eine Ständige Strukturierte Zusammenarbeit nach Art. 46 einrichten. Für Einsätze greift die EU auf bereitgestellte nationale Truppen und auf multinationale EU Battlegroups für kurzfristige Krisenreaktionen zurück.

Entwicklung und politische Bedeutung

Frühe Pläne für eine europäische Außen- und Verteidigungspolitik scheiterten: Der Pleven-Plan von 1950 sah eine Europa-Armee und einen europäischen Außenminister vor. Zwar unterzeichneten die sechs EGKS-Gründerstaaten 1952 den Vertrag zur Europäischen Verteidigungsgemeinschaft (EVG), doch die französische Nationalversammlung ratifizierte ihn 1954 nicht. Die geplante Europäische Politische Gemeinschaft kam ebenfalls nicht zustande. 1955 entstanden die Westeuropäische Union (WEU) als Beistandspakt und die NATO als wichtiges westliches Militärbündnis.

Die Europäische Politische Zusammenarbeit (EPZ) wurde nach dem Davignon-Bericht vom 27. Oktober 1970 aufgebaut. Sie war zunächst eine lose, nicht vertraglich geregelte Zusammenarbeit der Regierungen. Die Einheitliche Europäische Akte von 1986 verankerte sie erstmals vertraglich. Mit dem Vertrag von Maastricht 1992 wurde sie zur GASP, ab 1993 Teil der EU und für gemeinsame Standpunkte verbindlich. Der Vertrag von Amsterdam 1997 schuf den Hohen Vertreter für die damalige GASP; Javier Solana war der erste Amtsinhaber. Der Vertrag von Lissabon 2007, in Kraft seit 2009, vereinte außenpolitische Funktionen im Amt des Hohen Vertreters, schuf den EAD, löste die Drei-Säulen-Struktur auf und gab der EU Rechtspersönlichkeit. Das Einstimmigkeitsprinzip blieb bestehen.

Die spätere GSVP ging aus der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik hervor, die mit dem Vertrag von Nizza 2001 in den EU-Vertrag aufgenommen wurde. Die Konflikte im zerfallenden Jugoslawien hatten zuvor die begrenzte Handlungsfähigkeit der EU gezeigt. Mit dem Vertrag von Lissabon kam die Beistandsklausel hinzu; die WEU wurde 2011 aufgelöst.

Als wichtiges außenpolitisches Instrument werden wirtschaftliche Sanktionen genannt, besonders seit Beginn des Ukraine-Krieges 2022. Seit Februar 2022 verhängte die EU unter Josep Borrell vierzehn Sanktionspakete gegen Russland. Nach Art. 215 AEUV müssen Sanktionen gegen Drittstaaten als GASP-Instrument einstimmig beschlossen werden. Die politische Relevanz der GASP wird zugleich durch Uneinigkeit der Mitgliedstaaten begrenzt, etwa beim Libyen-Konflikt 2011 und beim Umgang mit Russland seit 2014. Deshalb wurde 2022 erneut gefordert, die Passerelle-Klausel gezielt für Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit zu nutzen.